2 agosto 2017

Migranti nel Mediterraneo e il rompicapo di Dublino

L’emergenza migranti è un problema grave per l’Italia e per l’Unione Europea, che nei mesi estivi si acuisce ancora di più. La proposta di Daniel Gros a favore di un intervento comune europeo, in esclusiva per LUISS Open

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Il Mediterraneo è ancora il “ventre molle” dell’UE. Dopo la chiusura della rotta balcanica, la cosiddetta rotta del Mediterraneo centrale è nuovamente sotto pressione, con gli attraversamenti irregolari dalla Libia all’Italia che sono tornati ad aumentare.

I mesi estivi di solito comportano una crescita nel breve periodo degli arrivi di migranti e rifugiati in Italia, con picchi di 10.000 approdi in pochi giorni. Tuttavia, paragonando il flusso complessivo dello scorso anno con i primi 6 mesi del 2017, si troverà che la crescita è modesta, di circa il 10% – il che porterebbe il totale di arrivi attesi nel 2017 a circa 200.000, un numero che potrebbe apparire non impossibile da gestire per un Paese con 60 milioni di abitanti, membro del G-7 e tra i più industrializzati al mondo. Tuttavia, è una cifra che si somma a quella degli arrivi precedenti. Inoltre, l’Italia costituisce oggi il principale punto di ingresso illegale all’interno dei confini dell’UE: il problema autentico non è l’asilo, ma la difesa dei confini esterni dell’area Schengen e il fatto che in Italia entrino così tante persone, non tutte veramente richiedenti asilo – e anche tra quelli che lo fanno, il tasso dei respinti è alto.

La principale questione è che non si possono costruire barriere sull’acqua. Una volta che queste persone sono su una barca, o riescono a giungere in un porto e a entrare così nel territorio dell’UE, ottenendo il diritto di richiedere asilo; oppure, come avviene nella maggior parte dei casi, devono essere salvati, perché le imbarcazioni su cui viaggiano non sono in grado di affrontare la traversata e, essendo le loro vite a rischio, si crea un obbligo legale e morale di salvarli: è una responsabilità che l’Unione Europea e i suoi Stati membri non possono evitare, ma il cui peso, nelle circostanze attuali, non è ugualmente distribuito. Quasi tutte le persone salvate in mare, infatti, finiscono per arrivare in Italia, dove di solito si trova il porto più vicino.

Questo ci conduce a un’altra questione: in linea di principio, l’Unione potrebbe aiutare l’Italia a controllare il Mediterraneo, tuttavia perché l’Italia dovrebbe accettare una flotta europea che inevitabilmente trasporterebbe ancora più persone nei suoi porti, ma le lascerebbe comunque il peso amministrativo, fiscale e sociale di gestire centinaia di migliaia di rifugiati, a molti dei quali, peraltro, con ogni probabilità non sarà riconosciuto un diritto di asilo o di protezione? Questo problema riguarda oggi l’Italia, ma non è una faccenda specificatamente italiana: è causata più in generale dal sistema di Dublino e domani potrebbe interessare la Spagna, la Francia, o nuovamente la Grecia. Infatti, non è possibile fare grandi progressi con una Guardia Costiera Europea, se prima non è ripensato il sistema di Dublino, che attribuisce la responsabilità di gestire i rifugiati ai Paesi di confine.

Non seve, tuttavia, ribaltare completamente gli accordi di Dublino: l’esperienza insegna che le difficoltà che essi causano sui confini di terra sono teoricamente risolvibili. Ma il problema dei confini marittimi rimane grave. L’Unione Europea ha bisogno con urgenza, piuttosto che di una generica Polizia di frontiera, di una Guardia Costiera comune che operi al di fuori delle acque territoriali e non sia così in contrasto con la sovranità nazionale, ma la cui fondazione richiede un cambiamento importante del sistema di Dublino: ogni persona soccorsa in mare e salvata da un’istituzione europea dovrebbe diventare automaticamente una responsabilità dell’intera UE.

Per essere concreti, serve un pacchetto composto da due fattori, entrambi ugualmente essenziali:

  1. Una Guardia Costiera davvero federale.
  2. Un sistema distributivo equo di coloro salvati da questa Guardia Costiera Europea.

La Guardia Costiera Europea non dovrebbe essere un’agenzia intergovernativa dipendente dai contributi degli Stati membri, ma un’istituzione distinta, dotata di un comando unificato e di beni propri (navi e se possibile droni).

La differenza in termini di efficacia tra un’istituzione unificata federale e un’agenzia intergovernativa può essere illustrata tramite le differenze di efficacia tra l’Autorità Bancaria Europea (European Banking Authority, o EBA) e il Meccanismo di vigilanza unico della Banca Centrale Europea. L’EBA si è rivelata inerme perché di fatto dominata dalle agenzie di supervisione nazionali degli Stati membri, che non avevano interesse nel rendere l’EBA forte a sufficienza per occuparsi dei problemi nascosti nei sistemi bancari nazionali. Il sistema bancario dell’area euro è stato veramente ripulito solo quando il compito di supervisione è stato assegnato a un’istituzione unificata e federale. Lo stesso varrebbe per il ruolo di Guardia Costiera del Mediterraneo.

Una Guardia Costiera così costituita diverrebbe responsabile non solo di operazioni di ricerca e salvataggio, ma anche di organizzare e sostenere la lotta contro i trafficanti sulle coste degli Stati nordafricani e in loro vicinanza. In tal modo, rappresenterebbe l’UE esternamente, sul mare.

Il secondo fattore del pacchetto è semplice, in linea di principio: tutti le persone messe in salvo dalla Guardia Costiera Europea dovrebbero essere assegnate agli Stati membri secondo una ripartizione che tenga conto della loro popolazione ed economia. I costi finanziari dell’accoglienza di rifugiati tratti in salvo attraverso un intervento comune dovrebbero logicamente ricadere su un bilancio comune. Un modo per farlo sarebbe che ogni Stato membro che accettasse una persona richiedente asilo proveniente da un’operazione di ricerca e salvataggio sarebbe compensato direttamente dal bilancio dell’UE con una cifra fissa pro capite tale da coprire i probabili costi. Una somma compresa tra i 6.000 e i 10.000 euro per richiedente equivarrebbe a una spesa totale per il bilancio dell’UE tra 1,5 e 2,5 miliardi di euro annui – se il numero di rifugiati tratti in salvo dal mare rimanesse sui 250.000. Se il tasso di richieste accolte rimanesse basso come è ora (circa il 25% per la rotta del Mediterraneo centrale), i costi per il bilancio dell’UE sarebbero anche inferiori. Tali costi, ovviamente, non sarebbero una spesa aggiuntiva, ma un semplice rimborso agli Stati membri per le spese da loro sostenute nell’attuazione di norme comuni.

Il momento per insistere su di un simile pacchetto è favorevole, perché la Germania ha imparato che una soluzione europea può difendere i confini e la Francia, con il nuovo presidente Macron, dovrebbe essere altrettanto disponibile. Potrebbe essere più complesso ottenere un consenso tra gli altri Stati dell’area Schengen, alla luce dell’opposizione espressa in particolare dagli Stati membri più recenti nei confronti di ogni istanza che possa “costringerli” ad accettare rifugiati, ma il Trattato include la possibilità che un gruppo di Stati membri crei nuovi meccanismi tra di loro. L’Italia si è solitamente opposta a un’Europa dalla geometria variabile, ma nella presente situazione potrebbe essere questa la sola via di procedere.

L’autore

Daniel Gros

Daniel Gros è direttore del Centre for European Policy Studies (CEPS), Senior Fellow della LUISS School of European Political Economy e Member dell’Advisory Board del LUISS Center of Italian Mezzogiorno Studies


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