Ripensare le autonomie locali per rafforzare la democrazia nazionale

18 ottobre 2017
Libri Open Society
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Il testo che segue è tratto dal libro Per autonomie responsabili. Proposte per l’Italia e l’Europa, curato da Gian Candido De Martin e Francesco Merloni per la LUISS University Press.

Ripensare le autonomie locali oggi vuol dire interrogarsi sullo stato (di salute) della cultura autonomistica e, in particolare, sul valore attribuito all’autonomia nel dibattito pubblico. Contrastanti, tuttavia, appaiono le indicazioni che possiamo trarre da quest’ultimo. Sul piano sociale crescente è l’affermazione di esigenze individuali a scapito del vincolo collettivo/comunitario e solidaristico. La crisi economica, i flussi migratori e la riduzione del welfare state hanno fatto emergere nuovi bisogni individuali ai quali si cerca di rispondere in maniera prevalentemente individuale. Emblematica in tal senso è la domanda di sicurezza trasformata in una rivendicazione individuale all’uso delle armi, all’autodifesa. Al contempo si registrano, anche se in misura alquanto ridotta, inediti fenomeni aggregativi occasionati dalla cura di beni pubblici o “comuni”.

Sul piano culturale assistiamo alla difesa delle “piccole patrie”, al consolidamento di processi comunitari a carattere identitario, alla “riscoperta” delle identità locali: le collettività locali costruiscono la propria identità intorno alla produzione di beni “tipici”, alla conservazione di opere urbanistiche ed artistiche, alla riproposizione di costumi tradizionali. Tuttavia, se da un lato si riscoprono i “piccoli borghi”, dall’altro gli stessi sono travolti da un inesorabile esodo verso le grandi conurbazioni, che presentano, al contrario, identità collettive deboli o, al limite, assenti. Sul piano politico la globalizzazione ha determinato una marginalizzazione delle collettività locali, i cambiamenti indotti dalla crisi economica, che chiede di assicurare processioni decisionali pubblici veloci ed efficaci, hanno ridotto il ruolo delle amministrazioni locali, la frenetica evoluzione tecnologica offre nuove forme di partecipazione che si candidano ad affiancare, se non a sostituire, i tradizionali canali rappresentativi, l’inadeguatezza delle istituzioni rappresentative e la debolezza della mediazione partitica si diffondono anche a livello locale. nonostante la crisi della rappresentanza, che attraversa le democrazie occidentali, abbia finito per contagiare anche le autonomie locali del nostro paese, si fa strada, tuttavia, in seno a quest’ultime la ricerca e la sperimentazione di nuovi luoghi e modi di partecipazione.

Nel dibattito pubblico sembra prevalere un giudizio “negativo” sulle autonomie locali, accusate di inefficienze, di eccessiva burocratizzazione, di inadeguatezza organizzativa ed operativa, di incapacità di governo. Pertanto, si è pensato di trovare una risposta ai problemi che affliggono le autonomie locali nella riduzione degli apparati burocratici, nella limitazione della capacità di spesa, nella forzata semplificazione o razionalizzazione dei livelli di governo. Si tratta di scelte che hanno alimentato una crescente verticalizzazione dei poteri pubblici ed una concentrazione al centro dei poteri decisionali, generando di conseguenza forme di neocentralismo statale e un forte ridimensionamento delle autonomie regionali e locali. Il giudizio di disvalore verso le autonomie ha indotto, altresì, la maggior parte degli attori politici ad abbandonare l’attuazione della riforma costituzionale del 2001 e a tentare ripetutamente, come accaduto nel 2006 e nel 2016, di riscrivere l’assetto autonomistico della nostra carta costituzionale.

Come valutare lo stato di salute della democrazia locale

Ripensare le autonomie locali oggi vuol dire interrogarsi, altresì, sullo stato (di salute) della democrazia locale. ogni proposta di riforma dell’assetto istituzionale e dello statuto giuridico delle autonomie locali non può, difatti, prescindere da una riflessione sulla democrazia locale, in quanto “l’autonomia” non si risolve solo nell’autogoverno delle collettività locali ovvero nella cura dei loro interessi e bisogni, ma si incarna nella “rappresentatività” della comunità di riferimento, nella capacità di garantire la partecipazione alla definizione delle scelte collettive, e per lungo tempo nel carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo del territorio. La costruzione del nostro stato unitario ha poggiato sull’innesto delle autonomie locali nell’architettura istituzionale e sul contestuale riconoscimento del loro carattere rappresentativo, ben espresso dalla natura elettiva delle assemblee territoriali tanto comunali quanto provinciali e successivamente del sindaco e del presidente della provincia. Scelta che se, da un lato, sancisce la natura politica degli enti locali, dall’altro, ha attribuito al principio rappresentativo un carattere pervasivo del sistema istituzionale. La democraticità delle istituzioni locali ha finito per alimentare un modello di democrazia rappresentativa diffusa. Non solo la costruzione di uno stato democratico implica un potere diffuso e articolato nelle collettività di cui esso si compone, secondo l’immagine della “comunità di comunità” (De Martin), ma anche una sovranità popolare diffusa, una politicità diffusa, una democrazia diffusa, che trova nei canali rappresentativi la propria realizzazione.

Ciò ben spiega il legame indissolubile che si annoda tra le elezioni locali e il suffragio universale a partire dal 1913, la “sospensione” delle elezioni locali con l’avvento del fascismo e il ritorno alle elezioni comunali nel 1946 con la contestuale estensione alle donne del suffragio universale. Legame tra autonomie e democrazia che trova nell’art. 5 della carta costituzionale repubblicana il suo definitivo riconoscimento, con l’inclusione di quello autonomistico tra i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, e che ha segnato la storia repubblicana fino ai nostri giorni.

La tenuta democratica del nostro sistema avvince, dunque, la comunità nazionale a quelle locali. ne consegue che lo stato di salute della democrazia si misura non solo al “centro”, ma anche in “periferia” o più correttamente sui territori. È proprio lo stato di salute della democrazia locale che ci svela lo stato di salute della democrazia nazionale: dalla salute della democrazia locale dipende la salute della democrazia nazionale. Queste considerazioni ci pongono l’interrogativo se la crisi che attraversa le democrazie occidentali abbia contagiato anche le autonomie locali del nostro paese. Bisogna chiedersi se i nuovi “mali” della democrazia – la corruzione, l’antipolitica, l’astensionismo, l’esclusione sociale, il populismo, le oligarchie – abbiano attecchito nei governi locali. La risposta a questi interrogativi non è semplice e scontata. Certamente alcuni sintomi della crisi hanno trovato terreno fertile nelle istituzioni locali.

In primo luogo l’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di provincia, introdotta nel 1993, ha contributo ad introdurre fenomeni di personalizzazione della politica, che dal livello locale sono passati a quello regionale per approdare sul palcoscenico nazionale.

In secondo luogo l’obiettivo di semplificare i livelli decisionali pubblici è alla base della “razionalizzazione” (e della paventata soppressione con l’ultimo tentativo fallito di riforma costituzionale) delle province, che ha portato al superamento del carattere elettivo diretto dei loro organi di vertice e alla drastica diminuzione dei loro compiti.

In terzo luogo le realtà locali, tanto sul piano socio-economico quanto istituzionale e amministrativo, sono particolarmente esposte alla corruzione e ai danni legati alla presenza sul territorio della criminalità organizzata. Rilevanza locale rivestono, infatti, alcuni settori dell’amministrazione pubblica in cui il rischio di corruzione è più elevato: la pianificazione edilizia, l’ambiente e la gestione dei rifiuti, gli appalti per forniture e servizi e per la realizzazione di opere pubbliche, la gestione dei finanziamenti pubblici (anche europei), la sanità. Fenomeni ai quali va ad aggiungersi un crescente astensionismo elettorale, testimoniato dalla affluenza alle urne in occasione delle elezioni comunali del 2017 che si è attestata al 60,07%, segnando meno sette punti rispetto alle elezioni comunali del 2011 (67,42%), e risultando ampiamente minore rispetto al 75% di affluenza nelle elezioni nazionali del 2013. Sintomi quelli appena illustrati che concorrono ad alimentare una lettura involutiva della democrazia locale e che rendono evidenti i rischi di svuotamento dell’autonomia

locale e la tendenza ad un neoaccentramento statale e spesso anche regionale. Tuttavia, una risposta alla crisi di rappresentanza che caratterizza la democrazia locale può essere colta nella capacità di integrazione che le comunità locali esprimono sia sul piano sociale che istituzionale, in una nuova declinazione della governance che guardi non solo ai soggetti “esclusi”, ma anche alla rete istituzionale europea.

La democrazia locale partecipativa

nonostante la democrazia locale possa apparire in difficoltà e malata, essa non manca di generare fattori di cambiamento e di rivitalizzazione, veri e propri anticorpi. Si tratta, innanzitutto, delle ricorrenti e multiforme esperienze partecipative che sono realizzate dalle comunità locali e che costituiscono un nuovo modo di essere dell’autogoverno locale.

È a livello locale che possiamo cogliere lo sviluppo di forme “atipiche di partecipazione”, distinte dalle tradizionali forme di partecipazione del cittadino, fondate sulla partecipazione amministrativa o sulla partecipazione a carattere rappresentativo o sulle forme di partecipazione diretta tipizzate da tempo quali referendum, petizioni. Tali forme atipiche e inedite di partecipazione si manifestano soprattutto nei campi della urbanistica, della tutela ambientale, della sanità e dei servizi sociali, della localizzazione delle infrastrutture, settori in cui si registra una propensione a sperimentare nuovi modelli di formazione della volontà collettiva ad opera di singoli cittadini o gruppi organizzati, che mirano a condizionare il modello rappresentativo o che si propongono quale modello alternativo ad esso. nel passaggio da un modello di government ad uno di governance, diviene fondamentale aprire quanto più possibile il processo decisionale pubblico all’apporto dei privati, fino ad arrivare ad ipotizzare forme di decisioni pubbliche a loro affidate, delle quali l’istituzione pubblica si limita a “prendere atto” secondo il modello della democrazia deliberativa. Si tratta di pratiche che spesso nascono “spontaneamente” e partono “dal basso”: la sperimentazione di forme atipiche di partecipazione al processo decisionale avviene a prescindere dalla presenza di una disposizione normativa che ne imponga l’attivazione. Il fenomeno della democrazia partecipativa appare, infatti, costituire più oggetto di pratiche informali che di percorsi attuativi di un dettato normativo, come nel caso della Toscana o dell’Emilia Romagna, che hanno cercato di porre una disciplina specifica. Tra le forme innovative di partecipazione vanno, altresì, annoverate le crescenti pratiche sussidiarie ispirate dall’art. 118 ultimo comma della Costituzione, che offrono lo spazio per una partecipazione attiva alla vita pubblica con frequenti iniziative ad esempio per la cura e la gestione dei beni comuni. Se le pratiche partecipative hanno certamente ampliato le occasioni di partecipazione per i componenti delle comunità locali, al contempo non appaiono immuni da ostacoli che di fatto impediscono o rendono difficoltoso il coinvolgimento delle persone nei processi di democrazia partecipativa e deliberativa, processi che invece dovrebbero avere una naturale vocazione inclusiva. Si tratta di ostacoli che possono riguardare le caratteristiche degli strumenti impiegati e dei canali utilizzati, la quantità ed accessibilità dei documenti e delle informazioni disponibili, le capacità cognitive, argomentative e relazionali dei partecipanti, la formazione dei soggetti coinvolti, la motivazione degli attori pubblici. […]

Una riforma delle autonomie locali in tre passi

È dalla riflessione sui cambiamenti che attraversano la democrazia locale che bisogna muovere per prospettare una riforma (necessaria) delle autonomie locali. L’abbandono o la marginalizzazione di questa prospettiva porta all’adozione di astratte soluzioni legislative, ad esperimenti di mera ingegneria istituzionale, ad una semplice razionalizzazione burocratica. Al contempo non possiamo ignorare come ogni intervento riformatore delle istituzioni locali, pur non volendo, finisce per incidere sulla democrazia locale e, in ultima analisi, sulla democraticità dell’intero ordinamento. Quali interventi per “curare” e rilanciare la democrazia locale?

In primo luogo la democrazia locale richiede la definizione di un adeguato e chiaro quadro normativo entro il quale esprimersi, che valorizzi al contempo le fonti di autoregolazione. Non sembra, pertanto, più rinviabile la definizione della “Carta per l’autonomia” quale fonte di garanzia delle autonomie locali e strumento di attuazione legislativa della novella costituzionale del 2001. La posizione costitutiva ed equiordinata riconosciuta agli enti locali, la cessazione del potere di controllo regionale, l’ampliamento delle prerogative autonomistiche, il sistema paritario di relazioni istituzionali hanno messo in discussione il potere ordinamentale statale eterodiretto, uniformizzante e pervasivo, e hanno determinato una “frammentazione” delle competenze normative in materia di “ordinamento degli enti locali”. La revisione costituzionale del 2001 ha, difatti, modificato il quadro delle fonti normative in materia di ordinamento degli enti, favorendo un criterio ordinatore per competenza. Tuttavia, l’inerzia del legislatore ha permesso da un lato la costante vigenza del testo unico del 2000, soprattutto a seguito della rinuncia alla sua revisione, dall’altro l’adozione di interventi normativi, per lo più d’urgenza, che hanno ridisegnato l’assetto e la disciplina degli enti locali, mortificando come nel caso delle province la loro natura rappresentativa.

In secondo luogo la democrazia locale si fonda su un sistema certo di responsabilità. Non si può, dunque, prescindere da una enucleazione stabile ed organica delle funzioni spettanti ai diversi enti locali. Evidente è la necessità di una chiarificazione dei ruoli e delle responsabilità dei governi locali: l’incertezza sulle funzioni da esercitare, sulle modalità di organizzazione, sui canali di finanziamento si ripercuote inevitabilmente sulla qualità dell’autonomia locale. Duplicazioni, frammentazioni e sovrapposizioni di funzioni alimentano l’irresponsabilità dei soggetti chiamati al governo delle autonomie locali, l’eccessiva burocratizzazione, l’inefficienza organizzativa ed operativa. La qualità della democrazia locale passa attraverso la qualità dei servizi erogati, con cui si dà contenuto ai diritti, alla cittadinanza. Al contempo la definizione dei compiti e delle responsabilità non può prescindere dalla valorizzazione dell’apporto sussidiario dei privati.

In terzo luogo la democrazia locale costituisce la linfa per la necessaria semplificazione e razionalizzazione dell’intero sistema. I processi aggregativi dovrebbero portare ad un incremento (e non ad una diminuzione) del tasso di democraticità dell’ordinamento. Obiettivo che può essere perseguito da un lato valorizzando (al contrario di quanto accaduto con le province e le città metropolitane e di quanto affermato con la nota sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2015) il carattere rappresentativo dei diversi livelli di governo frutto di semplificazione e razionalizzazione, dall’altro incrementando le istanze partecipative dei singoli e delle collettività […].

Per autonomie responsabili. Proposte per l'Italia e l'Europa

L'autore

Vincenzo Antonelli è vice direttore del Centro di ricerca LUISS sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”, ed insegna Diritto amministrativo, Federalismo, autonomie e sussidiarietà e Diritto sanitario alla LUISS. È direttore del Master universitario di II livello in Amministrazione e governo del territorio organizzato dalla LUISS School of Government.


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