Docs in Progress/1. Come risparmiare (davvero) sugli acquisti del settore pubblico in Italia

22 novembre 2017
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Il nostro studio – in corso di pubblicazione sulla rivista “Mercato, Concorrenza e Regole” – analizza il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici in Italia. La funzione degli acquisti pubblici riveste un ruolo economico fondamentale, poiché la spesa per beni, servizi e lavori rappresenta una quota considerevole di risorse pubbliche. Nel 2015, il volume della spesa per beni, lavori e servizi effettuata dalle amministrazioni pubbliche italiane è stato di 170 miliardi, pari al 10,4% del Pil e a poco più del 20% del totale della spesa pubblica.

Nel complesso, si può dunque affermare che gli appalti pubblici rappresentano una leva importante delle politiche economiche e di bilancio dei vari livelli della pubblica amministrazione ed assumono una rilevanza ancora più evidente in questa fase storica nella quale la crisi economico-finanziaria ha imposto sforzi di controllo e razionalizzazione della spesa pubblica.

È in tale contesto che vanno lette le misure e gli strumenti contenuti nei decreti sulla spending review, e in particolar modo la centralizzazione delle funzioni di acquisto, che contengono nuove norme sugli acquisti pubblici. L’importanza della centralizzazione delle procedure di acquisto risiede nel fatto che essa è in grado di favorire efficacemente la riduzione ed il controllo delle risorse pubbliche impiegate. A sostegno di tali affermazioni vi sono numerosi argomenti; tra i più significativi si evidenziano la creazione di economie di scala e la riduzione del numero di enti coinvolti nell’esercizio delle funzioni amministrative.

E’ in questo scenario che è maturato e avanzato il processo di centralizzazione e razionalizzazione della spesa per acquisti. Una fase, in realtà, già avviata dai governi italiani ben prima della crisi economica del 2008 proprio per far fronte alle inefficienze strutturali delle istituzioni nazionali nella gestione della spesa pubblica e messa in moto con la Finanziaria del 2000 individuando nella Consip SpA il grimaldello per centralizzare e razionalizzare la spesa per gli acquisti pubblici. Negli anni successivi il ruolo di Consip è stato rafforzato da numerose disposizioni legislative. Nel 2014, per esempio, il legislatore ha stabilito, per gli acquisti della pubblica amministrazione e degli enti locali sopra una determinata soglia, il ricorso a meccanismi di centralizzazione istituendo la figura dei “soggetti aggregatori”, cioè 35 stazioni appaltanti registrate presso l’ANAC (Autorità nazionale anti corruzione) che acquistano in nome e per conto degli enti pubblici che ad esse si rivolgono. I risultati di questa riduzione avrebbero dovuto determinare una maggiore eguaglianza dei prezzi di acquisto e, di conseguenza, una razionalizzazione della spesa pubblica.

La nuova normativa del 2016 ha poi creato un sistema a geometria variabile per gli acquisti pubblici da parte degli enti locali, con diverse modalità di scelta che, verosimilmente, ridurranno sì le centrali di acquisto ma senza ridurle alle 35 summenzionate, le quali resteranno accompagnate da qualche migliaio di centrali di committenza locali.

Chi potrà leggere (con profitto) questa ricerca?

Il legislatore, innanzitutto, e l’esecutivo che pure dovrà emanare i prossimi decreti sulle Stazioni appaltanti. Avendo a mente quattro aspetti sottolineati nella nostra ricerca.

  1. I continui cambiamenti di normativa sulla centralizzazione degli acquisti rispetto alla dimensione demografica dei Comuni tra il 2014 e il 2016 potrebbero avere un impatto significativo – non necessariamente positivo – sull’obiettivo ultimo che è quello della compressione e della razionalizzazione della spesa pubblica.
  2. Al di là del clamore mediatico di alcune novità normative e regolamentari, occorrerebbe valutare meglio l’effettiva centralizzazione ottenuta. Essa potrebbe avere effetti attenuati poiché i Comuni potrebbero preferire l’associazione o il consorzio in centrali di committenza rispetto al ricorso a soggetti aggregatori qualificati o alla Consip.
  3. Il rischio di “mancata centralizzazione” dipenderà molto dal Decreto della Presidenza del Consiglio, non ancora emanato, che disegnerà i requisiti per la qualificazione delle Stazioni Appaltanti ai sensi dell’articolo 38 del nuovo Codice Appalti. Qualora l’asticella dei requisiti (strutturali e organizzativi) per la qualificazione della stazione appaltante fosse bassa sarebbe facile per i piccoli Comuni consorziarsi o associarsi per acquistare i beni sovra soglia. In questo caso, come sottolinea lo studio, i rischi di mancata centralizzazione sono elevati. Le centrali di acquisto delle pubbliche amministrazioni, infatti, seppur ridotte dal sistema di qualificazione continueranno ad essere diverse migliaia e gli effetti sulla spesa pubblica di una “riduzione leggera” nel numero delle stazione appaltanti andranno osservati nel lungo periodo.
  4. E’ necessaria un’analisi più ponderata sulla questione relativa alla grandezza dei lotti della Consip e dei Soggetti Aggregatori. Un esempio? Un DPCM ha stabilito l’attribuzione a un organo del Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori il compito di emanare le linee guida sulle best practices, per una corretta suddivisione in lotti, utile a una maggiore apertura del mercato pubblico in favore delle piccole e medie imprese. Questo tavolo tecnico è composto da: un rappresentante del Ministero dell’Economia, un rappresentante del Presidente del Consiglio dei Ministri, un membro per ogni soggetto aggregatore, un rappresentante ANCI, un rappresentante UPI, un rappresentante Regionale, il commissario alla Spending Review, un rappresentante del Ministero della Sanità. Mancano però i rappresentanti delle imprese in questo tavolo tecnico. E ad oggi non sono state pubblicate guidelines sulle best practices per la divisione dei lotti e le modalità di aggregazione. Aspetti da prendere in esame per valutare la tutela della concorrenza e la partecipazione delle piccole-medie imprese al nuovo sistema di public procurement introdotto con la riforma del 2016.

 

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Il processo di centralizzazione degli acquisti pubblici

Gli autori

Lorenzo Castellani si è laureato in Giurisprudenza alla LUISS, ha un PhD in Scienza Politica presso l’IMT di Lucca ed è Teaching Assistant in European Institutional History alla LUISS


Francesco Decarolis è professore associato presso il Dipartimento di Economia dell’Università Bocconi


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Gabriele Rovigatti è ricercatore Post-Doc presso la Booth School of Business dell’Università di Chicago


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