Piano con le accuse di “incostituzionalità” alla Legge elettorale. Anzi, lunga vita al Rosatellum!

28 novembre 2017
Editoriale Open Society
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Un saggio di Nicola Lupo – pubblicato su Federalismi.it – passa in rassegna la legislazione elettorale italiana degli ultimi 12 anni, per poi analizzare il lungo dibattito, la recente approvazione e il contenuto delle norme vigenti. Un viaggio tra princìpi costituzionali, obiettivi democratici, censure giurisdizionali, polemiche partitiche e soprattutto lezioni per il futuro. Di seguito, alcuni stralci.

 

(…) E’ facile osservare che quella appena approvata non è certamente la migliore delle leggi elettorali possibili. D’altronde, è noto che, riguardo ai sistemi elettorali, non si può ragionare di un sistema in astratto e in assoluto migliore, o più democratico, l’opzione dipendendo da troppe variabili, oltre che, ovviamente, dalle preferenze delle diverse forze politiche. Tuttavia, si è visto che le obiezioni che si possono muovere nei confronti della legge in esame riposano essenzialmente su argomenti di opportunità, non su solide censure di legittimità costituzionale: queste ultime, pur corposamente e ripetutamente avanzate nel corso dell’iter, non mi paiono, per quanto si è osservato, fondate.

Ci accingiamo perciò ad applicare, finalmente, una legge elettorale sulla cui conformità a Costituzione non dovrebbero esserci molti dubbi. Mi sia consentito, anche alla luce di questo, esprimere – in conclusione di questo contributo e in qualche modo a prescindere dai tanti profili che sicuramente risultano migliorabili – l’auspicio che questa legge possa durare il più a lungo possibile.

Comprendo bene che si tratti di un auspicio che per molti versi finisca per suonare come paradossale, specie se collocato in un momento in cui il dibattito politico è tutto concentrato sugli effetti immediati del nuovo sistema elettorale, oltre che, come normalmente accade, sui suoi difetti e sulle modifiche che andrebbero apportate per migliorarlo (ad esempio, incrementando il numero dei seggi attribuiti con collegi uninominali, e dunque accentuandone il carattere maggioritario). Tuttavia è un auspicio che intenderei formulare sul piano propriamente costituzionale: nel senso che la durata e la stabilità di una legge elettorale presentano, ai miei occhi di costituzionalista, un surplus, un valore costituzionale tutt’altro che trascurabile. Al contrario, il già ricordato ipercinetismo in materia elettorale origina una serie di effetti perversi nel sistema politico-istituzionale, tra cui la difficoltà di armonizzare le regole della legislazione di contorno e un incoraggiamento alla tentazione della maggioranza di turno di adottare il sistema elettorale più conveniente per sé.

Gli effetti positivi della stabilità di un sistema elettorale

La stabilità di un sistema elettorale produce inoltre una serie di effetti positivi: sia nel costruire una cultura politica condivisa, sia nell’abituare l’elettore a determinate modalità di votazione, sia – soprattutto – nel consentire ai cittadini di costruire meccanismi idonei a far valere la responsabilità politica dei parlamentari e delle forze politiche in genere. E’ evidente, infatti, che l’incognita su quale sia il sistema elettorale con cui si andrà a votare alle prossime elezioni rende pressoché impossibile attivare quei meccanismi di responsabilità, responsiveness e accountability, che invece sul piano della teoria democratica dovrebbero costituire, com’è noto, i punti di forza propri delle istituzioni rappresentative.

Ulteriori argomenti a favore della stabilità dei sistemi elettorali si possono trarre sia dal diritto elettorale comparato, sia dai principi del codice di buona condotta in materia elettorale elaborato in seno al Consiglio d’Europa. Infatti, il Consiglio d’Europa non solo scoraggia modifiche alle leggi elettorali approvate nell’ultimo anno che precede le elezioni (salvo che con ampio consenso), ma auspica altresì che gli elementi fondamentali delle leggi elettorali siano “scritti in Costituzione o comunque ad un livello più alto della legge ordinaria”.

 

I caveat del Consiglio d’Europa

Come si spiega nelle note di accompagnamento predisposte dal Consiglio d’Europa, il problema non deriva tanto dal cambiamento della legge elettorale, che di per sé è pienamente legittimo, bensì dal fatto che la si cambi di frequente o a ridosso delle elezioni, dando così l’impressione, anche dove non vi sia alcun intento manipolatorio, di apportare modifiche dettate dagli interessi immediati delle forze politiche. Ed è perciò che il Consiglio d’Europa si è spinto a suggerire o di definire in Costituzione, o comunque in una fonte più elevata della legge ordinaria, gli elementi più delicati; oppure di stabilire in Costituzione che, se la legge elettorale è modificata, la vecchia legge continuerà ad applicarsi per le elezioni immediatamente successive.

L’indicazione del Consiglio d’Europa è altresì entrata a far parte del parametro di giudizio della Corte europea dei diritti dell’uomo. Questa, infatti, nella sentenza Ekoglasnost c. Bulgaria, del 6 novembre 2012, ha condannato la Bulgaria appunto per aver violato tale indicazione, strettamente collegata all’art. 3 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (sul diritto a libere elezioni “in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo”), per aver approvato modifiche alla legislazione elettorale non condivise da tutti i partiti (nella specie, volte a rendere più difficile la presentazione delle candidature).
Ambedue le indicazioni del Consiglio d’Europa sono state ampiamente disattese nella vicenda italiana relativa alle riforme elettorali. Invero, un cambiamento significativo avrebbe avuto luogo ove si fossero accolte le indicazioni fornite in proposito dalla commissione Letta-Quagliariello, la cui relazione conclusiva prefigurava l’inclusione delle leggi elettorali all’interno della nuova categoria delle “leggi organiche”. Una categoria di leggi “che si interporrebbero tra la Costituzione (e le leggi costituzionali) e le leggi ordinarie dalle quali non possono essere abrogate o modificate”, chiamate appunto a disciplinare, tra l’altro, l’elezione di Camera e Senato.

Va infine avvertito che il destino di una legge elettorale, sia davanti alle Camere che verranno, sia davanti alla stessa Corte costituzionale, dipende in una certa misura anche dall’atteggiamento delle forze politiche. Se queste si riconoscono nel sistema elettorale vigente, sarà sicuramente più difficile predisporre una sua sostituzione – al massimo essendo possibili miglioramenti su punti specifici – e fors’anche più arduo, per la Corte costituzionale, procedere a dichiararla in contrasto con la Costituzione. (…)

 

 

Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale italiana

L'autore

Nicola Lupo è professore di Diritto delle Assemblee elettive alla LUISS, dove insegna anche Public Law


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