Docs in Progress / 3. Così la Pubblica amministrazione italiana può dotarsi di un’élite meritocratica

13 dicembre 2017
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Nell’ambito della rubrica Docs in Progress, LUISS Open ha incontrato Simone Neri e Andrea Venanzoni, curatori del saggio “La riforma Madia alla prova dei decreti attuativi”. Ecco cosa ci hanno detto sulla loro ricerca.

 

Perché, da ricercatori in campo giuridico, ritenete sia importante occuparsi di come sono selezionati i vertici della Pubblica amministrazione italiana?

Abbiamo preso atto che in Italia si avverte da tempo l’esigenza che i pubblici poteri si dotino di personale qualificato e in grado di percepirsi come parte di un corpo organico realmente al servizio della Nazione, come recita d’altronde il primo comma dell’articolo 98 della Costituzione. Al contrario, assai spesso, l’azione delle pubbliche amministrazioni nel nostro Paese è rallentata e depotenziata da frammentarietà, dispercezione, disomogeneità procedurali, gap culturali e da un latente individualismo che balcanizza uffici e unità organizzative.

La nostra ricerca, dunque, risponde a sollecitazioni come quella che ascoltammo nel 2012 da Sabino Cassese, quando egli svolse proprio alla LUISS una prolusione intitolata “Il buon governo: il ruolo delle pubbliche amministrazioni” per inaugurare il Master in Management e politiche delle amministrazioni pubbliche. Cassese richiamò l’influenza esercitata sugli Illuministi francesi dal sistema di reclutamento dei dirigenti pubblici adottato nella Cina post-medievale; estrinsecazione questo di selezione meritocratica, non in senso formale ma sostanziale, e momento di aggregazione egualitaria, ma non livellatrice, di individui dal background sociale, culturale, ideologico diversificato. Ed è sempre Cassese a descrivere un quadro poco incoraggiante nell’Italia contemporanea, dove “le amministrazioni non hanno corpo, né testa. Non hanno corpo perché hanno sempre raccolto personale senza reclutarlo né formarlo in modo adeguato (…) Non hanno testa anche perché non si è mai formata un’élite amministrativa, un corpo di amministratori pubblici al vertice”.

L’Italia potrebbe forse ispirarsi al modello dell’ENA (École nationale d’administration) francese?

L’esperienza francese della ENA, che il nostro legislatore ha cercato di riprendere e contestualizzare nel generale quadro ordinamentale italiano istituendo la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (SSPA) poi divenuta Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA), tra i vari aspetti mira proprio alla selezione e alla formazione di un corpo organico, autocosciente, di alti funzionari pubblici, in grado di attuare efficacemente, e quindi non solo passivamente subire, le politiche pubbliche. A differenza della ENA francese, però, la SNA, per varie motivazioni tra loro cospiranti,  ha stentato ad affermarsi e a proporsi come faro guida di un autentico rinnovamento delle classi dirigenti della Pubblica amministrazione. E’ proprio partendo da un’analisi critica di quanto fatto finora in Italia in questo settore che abbiamo mosso i primi passi nella nostra ricerca.

Qual è dunque lo stato dell’arte dell’élite amministrativa in Italia? Quali le principali criticità?

Ad oggi si è pacificamente concordi nel ritenere che la dirigenza pubblica non rappresenti nel suo complesso un corpo elitario e questo lo si evince soprattutto dal fatto che gli alti funzionari spesso sono scelti non tra i dirigenti dei ministeri bensì tra gli altri corpi della Repubblica. Una organica riforma della dirigenza pubblica non è però cosi semplice soprattutto perché, come osserva puntualmente Bernardo Giorgio Mattarella nel suo ultimo libro “Burocrazia e riforme”, essa rappresenta un insieme numeroso e molto eterogeneo.

Le maggiori criticità dell’attuale sistema risiedono principalmente: nei canali di accesso al ruolo spesso eterogenei e non rispondenti alle reali necessità circa le figure professionali che servirebbero all’amministrazione; nei sistemi di formazione e di aggiornamento del pubblico dipendente; nelle procedure di conferimento e revoca degli incarichi che risultano spesso opache e viziate da un mai chiaro rapporto tra politica e amministrazione; e infine nei sistemi di valutazione dell’operato del dirigente il cui collegamento con la retribuzione economica ha reso i primi spesso poco rispondenti agli effettivi risultati conseguiti.

Va segnalato, infine, che il prolungato blocco del turn over degli ultimi anni non ha certo favorito l’ingresso di nuove e più sviluppate competenze all’interno dell’amministrazione pubblica.

Come valutare il più recente tentativo di riforma avvenuto con la Legge Madia del 2015?

La legge delega n. 124 del 2015 aveva demandato al legislatore delegato la riscrittura delle norme sul sistema della dirigenza pubblica. La legge Madia delineava il nuovo sistema sulla base della configurazione di tre ruoli dirigenziali unificati: ruolo dei dirigenti statali, dal ruolo dei dirigenti regionali e quello dei dirigenti locali; prevedendo altresì la possibilità di conferire gli incarichi ai dirigenti appartenenti a ciascuno dei tre ruoli.

In linea generale la costituzione dei ruoli unificati rispondeva all’esigenza di creare una più completa mobilità tra i dirigenti pubblici, al fine di creare un mercato dei dirigenti all’interno del quale, da un lato, avrebbe trovato spazio l’aspettativa del dirigente meritevole di occupare i ruoli più prestigiosi all’interno delle pubbliche amministrazioni e, dall’altro, vi sarebbe stata la possibilità per queste ultime di individuare le persone più adeguate e preparate per realizzare il programma politico e amministrativo da esse definito.

Quindi, la strutturazione del ruolo unico aveva lo scopo di creare una nuova figura dirigenziale (il dirigente della Repubblica) slegata dai rigidi confini dell’amministrazione di appartenenza. In questo modo si era tentato di stabilire una più articolata disciplina sulla mobilità dirigenziale in ottica sia “verticale” – con l’istituzione di un’unica qualifica dirigenziale e la contestuale eliminazione delle due fasce – e sia in ottica “orizzontale” – prevedendo la possibilità per ogni dirigente di partecipare alle procedure selettive per il conferimento degli incarichi presso ogni amministrazione.

Per attenuare il principio dello spoils system, adeguandolo a più rispondenti esigenze di merit system, le misure contenute nella legge delega andavano nel senso di individuare maggiori garanzie procedimentali in ordine alla trasparenza nella scelta dei dirigenti da parte del vertice politico. Se si faceva, dunque, salvo il potere del vertice politico nella scelta degli incarichi dirigenziali, allo stesso tempo si statuiva che la scelta del primo si sarebbe dovuta svolgere tramite una procedura concorsualizzata di evidenza pubblica in grado di premiare i dirigenti con più adeguata esperienza e professionalità.

Sempre nell’ottica di introdurre istituti più trasparenti al fine di premiare il merito, la delega riservava ampio spazio alla revisione dei sistemi di accesso al ruolo.  Ponendo al centro del sistema l’istituto concorsuale, l’intento del legislatore delegante era quello di creare un modello unitario per l’accesso ai ruoli della dirigenza pubblica basato unicamente sui due canali d’accesso del corso-concorso e del concorso.

La ricerca della managerialità e del ruolo di leadership dell’aspirante dirigente, nelle intenzioni del legislatore, non era svolta solo attraverso la procedura concorsuale degli esami, bensì il pregio del sistema così delineato risiedeva nella verifica sul campo delle competenze del soggetto vincitore.

Nel rimodulare, infine, i canali di accesso ai Ruoli, nella legge delega si prevedeva la completa riforma strutturale della Scuola Nazionale della Pubblica Amministrazione (SNA) che sulla base del modello francese dell’ENA avrebbe dovuto assumere il ruolo di guida nella selezione e nella formazione della futura élite dei pubblici dipendenti.

Lo schema di decreto legislativo relativo alla dirigenza pubblica, che scadeva il 26 novembre 2016, è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il 25 novembre 2016. Mentre il decreto era all’esame del Presidente della Repubblica per la sua successiva emanazione, lo stesso giorno veniva depositata in cancelleria la sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale con la quale si dichiarava l’illegittimità di alcune disposizioni della legge delega, tra le quali comparivano anche le misure riguardanti la stessa disciplina sulla dirigenza pubblica.  Il decreto è finito dunque su un binario morto.

La vostra ricerca nel frattempo ha preso anche la forma di un libro collettaneo, scritto insieme agli altri colleghi del Master. Chi dovrebbe leggerlo innanzitutto?

Alla luce della mancata riforma e in considerazione dei processi di cambiamento economici e sociali innestati a partire dal secolo scorso, che hanno inevitabilmente interessato anche la Pubblica amministrazione in tutti i suoi livelli, il nuovo Parlamento non potrà non misurarsi con questo tema. La riforma della dirigenza è un passo obbligato per un legislatore attento a cui spetterà il compito di intervenire in primis sui sistemi di reclutamento nonché sulla gestione delle risorse con l’obiettivo di ricondurre in una dimensione più strategica il patrimonio di competenze professionali presenti nella macchina amministrativa del nostro Paese.

Lo sforzo che è dietro il nostro libro – qui liberamente consultabile – va nella direzione di aver posto al centro dell’indagine i decreti legislativi di attuazione alla legge delega Madia, verificando come e in che misura il legislatore delegato abbia sviluppato la delega affidatagli. In sintesi questo libro vuole offrire una guida e una chiave di lettura per studenti, studiosi e operatori del settore alla complessa e organica riforma della pubblica amministrazione che non può dirsi certo conclusa; una guida pensata e nata dal continuo lavoro intellettuale e dal confronto dialettico di allievi che in alcuni casi sono già dipendenti pubblici in altri casi invece appartengono alla sfera del lavoro privato o della libera professione o all’accademia, un proficuo scambio di idee, punti di vista, confronti tra chi già interno sa quali sono le potenzialità e le debolezze delle Amministrazioni, la forza, i tic culturali, le criticità in termini di dotazioni strumentali, e chi invece da esterno vorrebbe apportare modifiche organiche arricchendo con le sue dinamiche – appunto esterne – l’asse portante del Paese.

 

Se sei un giovane ricercatore o una giovane ricercatrice della LUISS e vuoi segnalarci un tuo lavoro scientifico, leggi qui come fare. Aiuterai altri colleghi a conoscere meglio il tuo lavoro e potrai raggiungere migliaia di lettori al di fuori fuori dell’accademia in modo da accrescere l’impatto sociale che tutte le ricerche hanno e devono avere.

LA RIFORMA MADIA ALLA PROVA DEI DECRETI ATTUATIVI

Gli autori

Simone Neri è Dottorando di ricerca in “Diritto e Impresa” presso la LUISS


Andrea Venanzoni conduce la sua ricerca presso la facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre


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