Ecco quanto pesano (e come funzionano) la scelta dei Presidenti delle Camere e la formazione dei gruppi parlamentari

18 marzo 2018
FacebookFacebook MessengerTwitterLinkedInWhatsAppEmail

Le elezioni del 4 marzo 2018 hanno prodotto un esito che segna un profondo mutamento del quadro partitico italiano e una grande incertezza sugli esiti politici, in particolare riguardo all’individuazione di una maggioranza parlamentare in grado di esprimere la fiducia ad un nuovo Governo. Di fronte a questo sconvolgimento, la dinamica istituzionale può aiutare a ricostruire il filo e a dare qualche elemento di certezza, ancorché – come vedremo – parziale.

La XVIII legislatura repubblicana, che avrà inizio il prossimo 23 marzo, si avvierà, come di consueto, con due momenti principali: l’elezione dei Presidenti di Senato e Camera e, subito dopo, la formazione dei gruppi parlamentari. Sulla base di questi due momenti si svolgeranno le tappe successive. Anche perché soggetti necessariamente consultati dal Presidente della Repubblica in vista della formazione del Governo sono, appunto e anzitutto, i (neo-eletti) Presidenti di Assemblea e i Presidenti dei (neo-costituiti) gruppi di Camera e Senato (spesso accompagnati dai leader dei relativi partiti).

Come si eleggono i Presidenti di Assemblea

Le disposizioni sull’elezione dei Presidenti di Assemblea sono rimaste inalterate da quando furono introdotte dai nuovi regolamenti parlamentari del 1971: con quorum “a scalare”, sul modello di quel che stabilisce l’art. 83, terzo comma, Cost. per l’elezione del Presidente della Repubblica. Una disciplina, perciò, intesa a favorire la ricerca di un consenso il più ampio possibile per la loro elezione, senza però compromettere troppo a lungo la funzionalità dell’organo (visto che senza presidente pleno jure un organo collegiale non può, evidentemente, operare). Per l’elezione del Presidente è pertanto necessaria, nel primo scrutinio, alla Camera, una maggioranza pari a due terzi dei voti dei componenti; al Senato, nei primi due scrutini, basta invece la maggioranza assoluta dei componenti. Al secondo e al terzo scrutinio sono richiesti, alla Camera, due terzi dei voti dei presenti; mentre al Senato è sufficiente, al terzo scrutinio, da svolgersi il giorno successivo, la maggioranza assoluta dei presenti. Dopo il terzo scrutinio alla Camera occorre la maggioranza assoluta dei presenti e sotto tale soglia non si scende; al Senato, invece, il quarto scrutinio è necessariamente anche l’ultimo, visto che in esso si procede al ballottaggio tra i due candidati precedentemente più votati (senza perciò alcuna soglia minima), prevalendo, in caso di parità, il più anziano. Pur nell’invarianza della disciplina regolamentare, si sono succedute, da allora, diverse fasi. Tra il 1976 e il 1994 (seppure con una brevissima interruzione nel 1992) ha infatti operato quella che normalmente si qualifica come una convenzione costituzionale, in base alla quale, mentre la Presidenza del Senato è stata sempre attribuita ad un esponente della maggioranza di governo, alla Presidenza della Camera è stato eletto un deputato candidatosi nelle liste di quello che maggior partito di opposizione.

Il piano (deragliato) del Presidente garante dell’accordo di coalizione

Tale convenzione costituzionale si è interrotta a partire dalla prima legislatura eletta con sistemi elettorali prevalentemente maggioritari. Anche dal 1994 in poi, comunque, si sono registrate a questo riguardo alcune regolarità assai significative. In particolare, nelle legislature dalla XII alla XVI (1994-2013), mentre la presidenza del Senato è andata a un esponente del medesimo partito che esprimeva il “primo” Presidente del Consiglio della legislatura (Presidenze Scognamiglio, Mancino, Pera, Marini e Schifani), alla Presidenza della Camera è invece stato eletto un esponente e poi, a partire dal 2001, il leader di un partito della coalizione uscita vincitrice dalle elezioni, tendenzialmente il più lontano dalle posizioni espresse dal partito che esprimeva il “primo” Presidente del Consiglio (Presidenze Pivetti, Violante e, con maggiore chiarezza, Casini, Bertinotti e Fini). Questi ultimi hanno evidentemente preferito farsi collocare alla Presidenza di Montecitorio al fine di poter svolgere, anche grazie ai rilevantissimi poteri attribuiti al Presidente di questo ramo del Parlamento riguardo alla programmazione dei lavori parlamentari, il ruolo di garanti del rispetto dell’accordo di coalizione. Ed è noto che tale accordo ha poi tenuto assai poco, come mostra il fatto che i Presidenti della Camera hanno tutti abbandonato, assieme alla forza politica da loro condotta (o almeno ad una parte di questa), la coalizione nell’ambito della quale sono stati eletti e che, in quanto leader di una forza politica che vi aderiva, avevano concorso a formare. Questa fuoriuscita si è verificata in tempi che progressivamente si sono fatti sempre più rapidi. È avvenuta ad una legislatura (breve) di distanza nel caso del Presidente Casini, la cui UDC-Unione di centro si è presentata autonomamente nelle elezioni del 2008; ha avuto luogo alla fine della legislatura nel caso del Presidente Bertinotti, avendo Rifondazione comunista corso “da sola” nelle medesime elezioni del 2008; si è prodotta addirittura durante la legislatura nel caso del Presidente Fini, che nel 2010 è uscito dalla forza politica che aveva contribuito a fondare, il PDL-Popolo della libertà, per dare origine ad una nuova formazione politica, FLI-Futuro e libertà per l’Italia, presto collocatasi all’opposizione rispetto al governo Berlusconi.

Nella legislatura che si è appena conclusa, queste regolarità sono state soltanto in parte confermate. Infatti, l’elezione dei Presidenti Boldrini e Grasso, da un lato, rispondeva ad uno schema originario poi non troppo diverso da quello adottato nelle legislature precedenti, specie nella logica di quello che avrebbe dovuto essere un governo Bersani, con un Presidente del Senato appartenente al partito maggiore della coalizione uscita vincitrice dalle elezioni e con una Presidente della Camera tratta dal partito “cadetto” della medesima coalizione. Dall’altro, però, l’elezione di due neofiti della politica a Presidenti di Assemblea – fatto assolutamente inedito non solo in Italia, ma anche sul piano europeo – aveva in qualche modo inteso impedire il ripetersi di situazioni del tipo di quelle già prodottesi, nelle precedenti legislature, con Casini, Bertinotti e, soprattutto, Fini, di un Presidente della Camera eccessivamente potente e presente sulla scena politica. Si è trattato, però, di una discontinuità destinata ad operare tutta ed esclusivamente sul piano personale, anziché su quello propriamente istituzionale, come sarebbe avvenuto ove, ad esempio, si fosse intervenuti a modificare le norme per la loro elezione. Il che peraltro non ha impedito ai due Presidenti di Assemblea, anche grazie ad un abile uso della loro visibilità mediatica, di giocarsi le loro partite politiche in piena autonomia, fino a giungere alla – invero paradossale – scelta di candidarsi entrambi nella medesima (nuova) formazione politica, con uno dei due chiamato addirittura ad indossare, nella fase finale del suo mandato, le inedite vesti di leader di partito (con tanto di nome indicato nel simbolo elettorale).

Il precedente dei Presidenti di Assemblea “politici”

Vedremo ora quali opzioni saranno compiute a partire dal 23 marzo. E in particolare se e, in caso, in che misura, il ritorno ad un sistema elettorale prevalentemente proporzionale e il minor rilievo che in esso hanno le coalizioni – rilevanti per l’attribuzione dei seggi nei collegi uninominali, ma non più ai fini del conseguimento del premio di maggioranza – consiglieranno un recupero di quella convenzione costituzionale che si è prima richiamata. E’ peraltro evidente che, in un contesto politico così incerto, l’elezione dei Presidenti di Assemblea assume un notevole significato anche su un piano più generale. Certo, potrebbe ripetersi quanto già accaduto nella passata legislatura, in cui l’elezione di Grasso e Boldrini rispondeva ad un disegno politico, in termini di coalizione di governo, poi rivelatosi fallimentare. Tuttavia, le forze politiche in genere apprendono dai loro errori ed è probabile che in questo caso la scelta sarà più oculata e aperta a diversi possibili sviluppi, in una legislatura dalle caratteristiche ancora tutte da determinare. Quel che pare (relativamente) certo è che difficilmente si perseguirà per la seconda volta consecutiva quella ricerca della novità a tutti i costi che, nell’intento di rispondere all’inatteso successo del Movimento 5 Stelle, aveva allora portato all’elezione dei due Presidenti di Assemblea. Anche perché in tal modo i Presidenti di Camera e Senato saranno maggiormente in grado di svolgere di nuovo il loro ruolo di “uomini (e donne) della Costituzione”: identificabile, in concreto, nell’agevolare il Presidente della Repubblica (anche, eventualmente, quali destinatari di un mandato esplorativo) nel percorso, che si preannuncia tutt’altro che facile, volto a giungere alla formazione di un Governo idoneo ad ottenere la fiducia delle due Camere; e poi di accompagnarlo, ove necessario, nei tornanti più delicati, aiutandolo a far sì che si resti all’interno dei binari fissati dalla Costituzione vigente. E ciò anche grazie ad un’interpretazione in chiave estensiva, già affermatasi in passato, in momenti di grave difficoltà del sistema politico, di quel ruolo di “consulenti” del Presidente della Repubblica, che la Costituzione esplicita, all’art. 88, nel solo momento che precede lo scioglimento delle Camere da loro presiedute, ma che ben può esercitarsi in altri tornanti istituzionali.

Le nuove regole sui gruppi parlamentari

Le regole sulla formazione sui gruppi parlamentari registrano, invece, l’importante novità della riforma del regolamento del Senato approvata il 20 dicembre scorso, sul finire della XVII legislatura (e in coerenza con la nuova legge elettorale). Con essa si è introdotto – in un solo ramo del Parlamento – un principio del tutto nuovo. Quello in base al quale per costituire un gruppo non è più sufficiente solo soddisfare un requisito numerico (ossia essere 10 senatori che intendano farlo), ma occorre altresì un requisito politico-elettorale. In particolare, il gruppo deve “rappresentare un partito o movimento politico, anche risultante dall’aggregazione di più partiti o movimenti politici, che abbia presentato alle elezioni del Senato propri candidati con lo stesso contrassegno, conseguendo l’elezione di senatori”. Sempre al Senato, si sono inoltre previsti: a) l’abolizione dei gruppi “autorizzati” o “in deroga” (l’unico gruppo che può formarsi con un numero minore di 10 senatori è quello rappresentativo di minoranze linguistiche); b) il divieto di istituire nuovi gruppi in corso di legislatura, a meno che essi non risultino dall’unione di gruppi già costituiti o dalla rottura di coalizioni composte da partiti o movimenti politici che si erano presentati con il proprio simbolo alle elezioni; c) la decadenza, in caso di cambio di gruppo, dalle cariche di Presidenti e membri dell’Ufficio di presidenza delle commissioni permanenti e da quelle di Vicepresidente o Segretario d’Assemblea (la decadenza peraltro non opera nel caso in cui il cambio di gruppo sia avvenuto per causa indipendente dalla volontà dell’interessato).

Alla Camera, invece, la disciplina è rimasta immutata: per formare un gruppo basta essere 20 deputati, indipendentemente da ogni altro requisito; se si è sotto tale soglia si può chiedere all’Ufficio di presidenza l’autorizzazione a costituire un gruppo in deroga (ove corrisponda ad un “partito organizzato nel Paese” e soddisfi alcuni requisiti elettorali riferiti alla legislazione elettorale vigente fino al 1993)13; se si finisce nel gruppo misto, si può comunque formare, in seno ad esso, una componente politica (si ha diritto a farlo se si è almeno in 10 deputati, ma lo si può fare, anche qui in deroga, se si è almeno in 3). Una disciplina – simile a quella finora vigente anche al Senato – che, evidentemente, finisce per offrire una serie di incentivi alla frammentazione politica: dei quali possono beneficiare sia, a titolo collettivo, le correnti o frazioni che intendano uscire da un certo partito; sia, a titolo individuale, i singoli parlamentari, allorquando preferiscano “cambiare casacca”. Si tratta di un’asimmetria vistosa e gravida di implicazioni, sul piano politico come su quello istituzionale.

Le differenze fra Camera e Senato

Per effetto di questa diversità di regole si rischia di vanificare l’esigenza, richiamata anche nel “monito” con cui si chiude della sentenza n. 35 del 2017 della Corte costituzionale, secondo cui la Costituzione esige che, “al fine di non compromettere il corretto funzionamento della forma di governo parlamentare”, i sistemi elettorali – e, aggiungiamo noi, le norme sulla formazione dei gruppi – “non ostacolino, all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee”.

Sarà perciò di grandissimo interesse vedere se e, eventualmente, in che modo la politica “omogeneizzerà”, di fatto, le discipline regolamentari. Le norme sulla formazione dei gruppi sono tra le più significative nell’ambito di quelle contenute nei regolamenti parlamentari, in quanto contribuiscono a disegnare la geografia e gli equilibri politici all’interno di ciascun ramo del Parlamento: sia all’inizio della legislatura, fungendo da cinghia di trasmissione rispetto alle preferenze espresse dal corpo elettorale; sia nel corso di essa, ponendo incentivi e disincentivi alle evoluzioni dei gruppi parlamentari, quando non degli stessi partiti o movimenti politici, che sono alla loro base, ovviamente anche in relazione agli andamenti del rapporto fiduciario con il Governo. Si aggiunga che la dimensione del gruppo parlamentare è diventata sempre più decisiva in seno all’organizzazione parlamentare, incidendo pesantemente sull’attività quotidiana del singolo senatore o deputato. Anche se si prescinde dai numerosi obblighi stabiliti dagli statuti o regolamenti dei gruppi, basti pensare che è il gruppo a designare (e quindi anche a sostituire) i propri rappresentanti nelle commissioni permanenti; ad assegnare il tempo ai parlamentari per gli interventi in aula (salvo che non intendano intervenire in dissenso); a decidere (alla Camera) se gli emendamenti presentati saranno oggetto di votazione; e, ovviamente, a concorrere, attraverso l’azione del proprio presidente in seno alla Conferenza dei capigruppo, alla determinazione delle priorità dei lavori parlamentari. A queste funzioni si aggiungono quelle esercitate all’esterno, tra le quali spiccano quelle in occasione della formazione delle liste elettorali (essendo le liste corrispondenti ad un gruppo costituito in almeno un ramo del Parlamento esentate dalla raccolta delle firme) e, soprattutto, come si accennava, durante le consultazioni che si svolgono nel procedimento di formazione del Governo: è ai gruppi parlamentari che si rivolgono il Presidente della Repubblica e, poi, il Presidente del Consiglio incaricato per verificare se il Governo potrà essere dotato del necessario supporto parlamentare nelle votazioni fiduciarie. Dunque, per tutte queste ragioni, una qualche omogeneizzazione politica delle discipline relative ai gruppi pare abbastanza probabile.

Tale omogeneizzazione potrebbe avvenire – secondo quel si auspicava, preventivamente allo svolgimento delle elezioni – con un accordo tra le forze politiche nel senso di formare, anche alla Camera, soltanto gruppi che rappresentino un partito o movimento politico che abbia presentato propri candidati con lo stesso contrassegno, conseguendo l’elezione di deputati; ed eventualmente anche decidendo di non autorizzare la costituzione di gruppi in deroga (come già era accaduto tra il 1994 e il 2001), a maggior ragione visto che i requisiti elettorali ivi previsti sono, come si è visto, tuttora riferiti alla legislazione elettorale vigente fino al 1993. Salvo poi procedere quanto prima ad approvare anche in quel ramo del Parlamento una riforma del regolamento che vada appunto in questa direzione. Se prevalesse questa lettura, si formerebbero – sempre che gli eletti confermino la propria fedeltà al partito con cui si sono presentati agli elettori, e una volta sfumata, come sembrerebbe, l’ipotesi di un unico gruppo parlamentare per tutta la coalizione di centro-destra – cinque gruppi parlamentari alla Camera ed altrettanti al Senato (più un gruppo misto piuttosto cospicuo, comprensivo tra l’altro dei 14 deputati e dei 4 senatori eletti con “Liberi e Uguali”).

Potrebbe però verificarsi, a ben vedere, anche l’ipotesi opposta: ossia che, in qualche modo, la moneta – se non necessariamente “cattiva”, di sicuro – “vecchia” (ossia, la disciplina vigente alla Camera) scacci la “buona” o, se si preferisce, la “nuova”. E che al Senato ci si inventi qualche stratagemma – consistente, ad esempio, in un rinvio dell’entrata in vigore della nuova disciplina alla legislatura ancora successiva – per evitare di dare applicazione alle disposizioni approvate il 20 dicembre scorso: consentendo, perciò, la formazione di gruppi anche a 10 senatori che non rappresentino un partito che si sia presentato alle elezioni, conseguendo l’elezione di senatori; o anche eventualmente autorizzando la formazione di gruppi in deroga, ossia con meno di 10 senatori. Gli scenari, in questo caso, sono evidentemente tutti da delineare, potendosi immaginare che una situazione di stallo, quale quella che si profila per le prossime settimane, incoraggerà fenomeni di mobilità parlamentare, a titolo individuale e collettivo, anche in base alle vicende che si andranno svolgendo all’interno dei vari partiti e, ovviamente, a maggior ragione, a quelle che si verificheranno ai fini della formazione del Governo. Ed è facile pronosticare che, se le regole fossero queste, tali fenomeni si manifesterebbero in modo ancora più marcato nel prosieguo della legislatura.

L’impatto del nuovo Parlamento sull’opinione pubblica

La partita è, dunque, anzitutto politica, come è giusto che sia. Ma, come al solito, le regole e le regolarità del diritto parlamentare svolgono un ruolo non trascurabile nel determinarne i margini di azione. Nella consapevolezza che sia l’elezione dei Presidenti di Assemblea, sia la formazione dei gruppi rappresentano tappe sì preliminari alla negoziazione dell’accordo di coalizione, ma le cui conseguenze si prestano a caratterizzare l’intera legislatura, breve o lunga che sia. Le opzioni che saranno compiute in tali occasioni contribuiranno non poco, inoltre, ad impostare il delicato rapporto tra Parlamento e opinione pubblica. Scelte poco razionali o manovre non adeguatamente oculate rischiano di rendere poco credibile quell’istituzione che si è appena formata, sulla base del voto dei cittadini italiani, e che, com’è fisiologico in una forma di governo parlamentare e con una legge elettorale prevalentemente proporzionale, sarà chiamata a fornire la legittimazione al nuovo Governo. Se il Parlamento finirà per risultarne, sin da subito, screditato, sarà, inevitabilmente, tutto il sistema istituzionale a risentirne.

 

La versione integrale del saggio di Nicola Lupo è stata pubblicata sulla rivista federalismi.it

Regole e regolarità nell’elezione dei presidenti delle Camere e nella formazione dei gruppi

L'autore

Nicola Lupo è professore di Diritto delle Assemblee elettive alla LUISS, dove insegna anche Public Law


Website
Articoli correlati