Il caso Savona-Mattarella non è ancora chiuso. E anzi svela il tallone d’Achille della politica italiana

6 giugno 2018
Editoriale Europe
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La crisi che intendo analizzare è quella esplosa sui colli più alti di Roma tra la serata di domenica 28 maggio e il giorno seguente. A innescarla è stata la sequenza di tre scelte deliberate. La prima: il Presidente della Repubblica si è rifiutato di nominare come ministro dell’Economia Paolo Savona, la persona scelta dai due partiti politici che stavano formando l’esecutivo, cioè il Movimento 5 Stelle e la Lega. La seconda scelta è stata quella compiuta dalla Lega che ha reagito rifiutandosi di formare l’esecutivo. Infine, la terza scelta: il Presidente Mattarella subito dopo ha offerto a un tecnico, Carlo Cottarelli, il mandato per formare un governo di transizione esterno ai partiti e per preparare così il Paese a nuove elezioni, da tenere non prima dell’inizio del 2019.

Nelle ore in cui accadeva tutto ciò, lo spread tra i tassi di interesse sui titoli di Stato italiani e quelli tedeschi ha segnato il suo maggiore incremento in un solo giorno fin dalla fondazione dell’euro. Uno shock che si è presto trasmesso al resto dell’Europa e attraverso l’Atlantico.

Cosa dicono i critici di Mattarella

Vari analisti hanno sostenuto che le scelte del Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, avrebbero scalfito i princìpi democratici su cui si fonda l’Italia, e che inoltre sarebbero state dannose o controproducenti (segnalo, per esempio, Jan Zielonka, e poi con toni più radicali Yanis Varoufakis, e quindi in ordine alfabetico Paul Krugman, Branko Milanovic, Ann Pettifor, Helen Thompson). Non sono d’accordo con la prima tesi e dissento in parte anche dalla seconda.

In via preliminare, osservo che i commentatori che ho scelto di considerare, fra i tanti possibili, sono su posizioni distanti dagli alleati politici della Lega che invece hanno gridato al “colpo di Stato” (vedi Marine Le Pen). Le loro credenziali democratiche sono impeccabili ai miei occhi, e le loro motivazioni sono irreprensibili. Oltre al principio democratico, hanno invocato fra l’altro argomenti che condivido, penso alle argomentazioni di Robert Hancke su questo blog, come per esempio l’opposizione a forme di austerity pro ciclica e all’ortodossia del libero mercato, o il bisogno di ripensare il capitalismo occidentale e l’approccio all’integrazione europea. Inoltre sono pure disposto ad ammettere che il veto di Mattarella sul ministro dell’Economia possa essere sembrato una scelta negativa. Ma non è lo è stato.

Le critiche dei suddetti commentatori possono essere divise in tre tipologie. Nella prima tipologia inserirei quanti affermano che il veto del Presidente Mattarella sia stato illegittimo perché ha violato il principio democratico (ha negato la scelta degli elettori, ha interferito con l’agenda politica di una maggioranza parlamentare, ha imposto agli elettori e ai loro rappresentanti l’agenda del Presidente e dell’establishment – o secondo altre varianti dei mercati, dell’Unione europea o della Germania). Secondo un’altra tipologia di critiche, il veto è stato imprudente perché era chiaro che esso avrebbe alimentato un sentimento di sfiducia nella politica, avrebbe rafforzato i sentimenti anti euro, anti Ue o anti establishment, rinvigorendo dunque il sostegno per Movimento 5 Stelle e Lega. Per una terza scuola di pensiero, la scelta di un tecnocrate – Carlo Cottarelli – come presidente del Consiglio incaricato è stata altrettanto imprudente, per le stesse ragioni di cui sopra. Risponderò a ciascuna di queste critiche, non prima di aver descritto alcune obiezioni di fondo.

Le basi necessarie per un confronto costruttivo

L’Italia è una democrazia parlamentare. Con le urne si sceglie la composizione di Parlamenti che poi formano i Governi che, tipicamente, sono sostenuti da coalizioni di partiti. La Presidenza della Repubblica è stata concepita come un’autorità neutrale e non dotata di poteri esecutivi. Il Capo dello Stato è eletto dal Parlamento, in base a regole che incentivano un ampio consenso; il suo mandato dura 7 anni, due in più di quello parlamentare; a lui sono garantiti poteri – come la nomina del presidente del Consiglio e lo scioglimento delle Camere – che possono essere decisivi quando manca una maggioranza parlamentare coesa, come in questi giorni. Un terzo potere del Capo dello Stato, meno importante ma comunque di qualche rilievo pure quando esiste una solida maggioranza, è quello che consiste nell’espressione di un veto sui ministri scelti dal presidente del Consiglio incaricato. Tale potere è scolpito nella Costituzione, non ha limiti espliciti e il suo esercizio non deve essere motivato.

Il veto è uno dei vari strumenti con cui la Costituzione italiana consente di controllare il potere delle maggioranze parlamentari. Questo approccio – anche se non questo potere nello specifico – è stato spesso criticato, anche con tesi ragionevoli (per esempio sostenendo che esso complica e ritarda il processo decisionale). I suoi difensori invocano invece l’argomento dell’argine estremo a eventuali abusi, argomento che è sopravvissuto anche alle motivazioni storiche che all’inizio lo giustificarono (cioè l’acuta polarizzazione politico-ideologica degli anni immediatamente successivi alla Seconda Guerra mondiale e che è durata fino agli anni 80). La teoria politica repubblicana può fornire ulteriori giustificazioni.

Nessuno mette in dubbio che il potere di veto abbia dei limiti impliciti, ma è difficile trovare un accorso su quanto stringenti debbano essere questi limiti. E’ plausibile che tale veto non debba essere arbitrario (e dunque debba avere una base fattuale solida) e politicamente neutrale (il veto non può essere utilizzato per cambiare il programma del potenziale governo o per imporgli l’agenda politica del Presidente).

Il veto è stato già esercitato qualche volta in passato. L’ultimo episodio risale al 2014, quando il predecessore dell’attuale Presidente della Repubblica impose un veto su un ministro designato da Matteo Renzi. In tutte le occasioni precedenti, i partiti della coalizione di governo e il loro presidente del Consiglio hanno finito per selezionare un ministro diverso.

In ragione di tutto ciò, sia sulla formazione del governo sia sulla lista dei ministri si sono sempre tenuti colloqui preliminari tra il presidente del Consiglio e il Presidente della Repubblica. Sono colloqui riservati, naturalmente, anche se i giornali ne scrivono citando spesso fonti di partito o di ambienti vicini al Presidente. Qualche volta può emergere un disaccordo, dopodiché gli analisti e i politici prendono posizione, si trova un compromesso e la stampa lo descrive come tale, senza che né il Presidente né il presidente del Consiglio smentiscano. Così il potere di veto si trasforma in una forma di moral suasion – questo era certamente l’obiettivo della norma – e quindi in un tratto fisiologico della politica italiana. Infatti quando un Governo sta per essere formato sta per nascere, di solito i giornali scrivono di quanto sarà facile stilare la lista dei ministri e di quali “linee rosse” saranno poste dal Quirinale. Il pubblico in questo modo è informato e potrà giudicare.

Cosa è accaduto per davvero nella notte più lunga della Repubblica

Domenica 28 maggio il Presidente Mattarella ha esercitato il suo potere di veto e in tutta risposta, per la prima volta da quel 1948 in cui la Costituzione fu adottata, la coalizione con la maggioranza in Parlamento si è rifiutata di formare un governo. Quella di Movimento 5 Stelle e Lega è stata una scelta legittima, naturalmente, ma è stata una loro scelta. Ciò è sufficiente a smentire le critiche che fanno confusione tra i due aspetti e si basano sull’assunto che il Presidente abbia violato in principio democratico impedendo alla coalizione giallo-verde di formare un governo. Non è quello che è accaduto.

Al contrario gli eventi suggeriscono che la coalizione si sia cimentata in quello che gli anglosassoni chiamano “gioco del pollo” con il Presidente. La divergenza tra coalizione e Quirinale sul ministro dell’Economia designato, Paolo Savona, risale infatti a molto prima del 28 maggio, tanto che i giornali avevano fatto trapelare un irrigidimento di entrambe le posizioni. In particolare la Lega avrebbe detto al Presidente che, cadendo il nome di Savona, non sarebbe stato possibile formare un Governo. Se confermato, questo sarebbe stato l’equivalente di un tentativo di restringere il potere presidenziale, depotenziando tale potere di veto, indebolendo in definitiva il Quirinale nel futuro e rompendo con una pratica consolidata. Ma informazioni certe su tutto ciò sono limitate e il Presidente comunque non ha mai citato questo ragionamento come motivo del suo veto. Perciò lascio questo aspetto da parte.

Il Presidente ha fatto riferimento a due diverse spiegazioni per il suo veto, entrambe fondate su due assunti. Il primo era legato al rischio che una nomina di Savona come ministro – in ragione delle sue opinioni e dei suoi scritti, del Piano B per l’uscita dalla moneta unica che aveva prefigurato – avrebbe innescato una dinamica potenzialmente inarrestabile che avrebbe potuto portare all’uscita dell’Italia dall’euro. Il secondo assunto su cui si è fondato il veto è stato quello per cui, a differenza della maggior parte delle altre scelte politiche, l’uscita dall’euro non è reversibile. Le sue conseguenze, positive o negative che siano, sono definitive. Su questa duplice base, la prima argomentazione esplicita utilizzata dal Presidente è che non c’è stata nessuna investitura popolare o nessun dibattito pubblico degno di questo nome sulla scelta di lasciare l’euro, e che nessun partito ha fatto campagna elettorale su tale proposta. L’altro argomento era la protezione dei risparmi dei cittadini. La contro-argomentazione della Coalizione è che il veto fosse illegittimo e la figura di Savona cruciale per implementare il proprio programma.

Il veto del Quirinale: è stato legittimo o no?

Gli assunti che hanno sostenuto le argomentazioni del Presidente sembrano abbastanza plausibili: la nomina di Savona avrebbe potuto aumentare le possibilità di un’uscita dall’euro fino a un livello considerevole e l’uscita sarebbe stata irreversibile. Quindi il suo primo assunto è molto probabilmente valido. Qualcuno potrebbe replicare che l’unico modo per uscire dall’euro senza subire conseguenze catastrofiche è farlo con una mossa a sorpresa, e che quindi il ragionamento di Mattarella implicherebbe per l’Italia l’impossibilità perpetua di uscire dall’euro. Questa implicazione è in linea con la tesi piuttosto convincente di Dani Rodrik sul cosiddetto “trilemma” (vedi qui ad es.). Sarei pure disposto a riconoscere un fondamento a questo tipo di obiezione. Tuttavia lo stesso varrebbe, allora, per il fatto che la guerra è sempre meglio muoverla a sorpresa. Inoltre ciò implicherebbe che prima di agire uno dovrà sempre testare il sentimento popolare in altri modi. Infine, nel caso attuale, l’obiezione di tipo democratico si ritorcerebbe contro i critici del Presidente, considerato che tutti i sondaggi ci dicono che la maggioranza degli italiani sostiene la moneta unica.

Il secondo argomento del Presidente – per quanto esso possa davvero essere separato dal primo – appare meno valido, visto che persone ragionevoli possono trovarsi in disaccordo su quale sia il modo migliore per proteggere i risparmi. Ma un solo argomento valido è già sufficiente.

L’argomento utilizzato dalla Coalizione appare invece piuttosto fragile, sicuramente più di quello del Presidente. Difficile che Savona possa essere stato così cruciale per l’implementazione del programma di Governo, considerato che egli non è né un parlamentare né un membro o un consigliere di uno dei due partiti, né ha avuto un ruolo nella campagna elettorale. D’altronde, per stessa ammissione dei leader di M5s e Lega, il suo nome è stato scelto dopo la stesura del contratto di Governo. Quindi i due movimenti, fino a poco tempo fa, avevano potuto benissimo fare a meno di Savona.

La tesi in base alla quale Savona sarebbe stato insostituibile per il ruolo di ministro dell’Economia ha iniziato a sfaldarsi già il 29 maggio, quando M5s e Lega hanno ripreso i pourparler sulla formazione del Governo basandosi sullo stesso “contratto” di prima ma togliendo dal tavolo l’ipotesi di Savona per la casella di Via XX Settembre. Il Governo alla fine ha prestato giuramento il 1° giugno e Savona è finito in un ministero di rango inferiore, senza portafoglio, per gestire gli Affari europei. Quale che sia stato il motivo di questa decisione – possibile abbia giocato un ruolo anche una qualche preoccupazione per le tensioni di mercato, oppure il secondo “gioco del pollo” che citerò dopo – essa ha dimostrato che l’insostituibilità dell’economista in questione era solo una postura retorica.

Il Presidente dunque non ha impedito la formazione di un Governo (perché quella è stata una decisione della Coalizione), né ha ferito la democrazia (il veto infatti discende da un uso giustificabile dei poteri presidenziali). Né questo episodio ha dimostrato che il veto sia uno strumento negativo di per sé, soltanto perché esso è stato utilizzato “contro” una coalizione di partiti che, pur pienamente legittimata, nasce da due attori che fino a poco prima erano concorrenti diretti, che hanno gareggiato in campagna elettorale l’uno contro l’altro, ed è guidata da un tecnico non eletto dal popolo che la stessa coalizione ha scelto nonostante le perplessità del Presidente e avrebbe avuto un altro tecnico come ministro dell’Economia. Quindi nemmeno in un senso più ampio si può dire che l’azione del Presidente abbia ostacolato la libera volontà degli elettori.

La lungimiranza del veto di Mattarella

Tentiamo ora di valutare l’eventuale lungimiranza del ricorso a questo veto da parte del Presidente Mattarella. Da una parte della bilancia c’erano il rischio di un’uscita dall’euro e di un indebolimento dello stesso potere di veto, dall’altra parte i potenziali costi sottolineati dai critici di Mattarella (cioè l’aumento della sfiducia politica e il rafforzamento dei sentimenti anti euro e anti Ue, con la possibilità di tirare la volata a Lega e M5s). Non una scelta facile. Anche perché quei potenziali costi sottolineati da Mattarella difficilmente avrebbero potuto essere azzerati da un rispetto letterale del principio di neutralità del Presidente: Mattarella avrebbe forse potuto accettare il rischio di una uscita dall’euro per impedire una potenziale crescita dei consensi per Lega e M5s? Difficile sostenerlo. Eppure alcuni critici del Quirinale hanno avuto da ridire sia sulla legittimità del veto presidenziale sia sulla sua lungimiranza, di fatto schierandosi – allo stesso tempo – a favore e contro la neutralità democratica.

Ritengo che la scelta di apporre il veto sia stata saggia, perché altrimenti il rischio di un’uscita dalla moneta unica sarebbe aumentato in maniera sensibile. L’effettiva uscita dall’euro magari avrebbe continuato a essere un evento improbabile, ma trattandosi di un evento potenzialmente distruttivo – sia per l’Italia sia per l’Europa intera, visto che avrebbe messo a rischio la sopravvivenza dell’euro e dell’Ue – il solo rischio avrebbe messo in secondo piano gli effetti collaterali del veto sul clima politico (che i critici forse sovrastimano, proprio perché vedono il veto come illegittimo: ma se il veto fosse stato legittimo e coerente con quanto accaduto in passato, come ho sostenuto io, la motivazione che ha spinto a usarlo può allora essere spiegata ai cittadini italiani, limitando tali effetti collaterali).

Ovviamente dico ciò perché interpreto l’euro come un passaggio verso una maggiore integrazione politica – obiettivo di importanza vitale in sé, ma anche perché si tratta dell’unica risposta possibile al trilemma di Rodrik –, perciò sono pronto ad accettare ulteriori sacrifici per mantenere in vita tale prospettiva, inclusi quelli imposti da politiche europee errate. Non ritengo (ancora) che i costi dell’architettura imperfetta dell’euro e dell’Unione europea giustifichino il loro abbandono. Potrei sbagliarmi, è ovvio, ma è altrettanto ovvio che una valutazione di costi e benefici di un tale passaggio debba essere discussa pubblicamente e a fondo prima che sia fatto qualsiasi passo che potrebbe spingerci inesorabilmente verso l’uscita.

Tuttavia la lungimiranza di quel veto presidenziali è stata seriamente compromessa 18 ore dopo dalla nomina presidenziale di un tecnocrate come Carlo Cottarelli – una figura molto rispettata – per il ruolo di presidente del Consiglio incaricato.

La nomina troppo affrettata di Cottarelli e le sue conseguenze

Di per sé, nella nomina di una figura terza, non c’era nulla di sbagliato. Se il Parlamento non riesce a costituire un Governo, sono necessarie nuove elezioni; di conseguenza occorre gestire il governo fino al voto, e per farlo è meglio una figura politicamente neutrale. Il problema risiede nella rapidità con cui tale nomina è stata effettuata, poi anche nel suggerimento di Mattarella secondo cui l’esecutivo guidato da Cottarelli avrebbe dovuto occuparsi della Legge finanziaria per il 2019, il tutto all’interno di una lunga storia che ha già visto l’establishment politico tirarsi indietro di fronte a scelte politiche difficili per lasciar fare i tecnici (è successo nel 1993-94, nel 1995-96, nel 2011-13).

Nonostante la consueta retorica, che equivale a poco più di un inchino formale di fronte ai princìpi democratici, una simile strategia è sempre stata sostenuta da ampie maggioranze politiche, spesso le stesse che poi contavano di vincere le elezioni una volta che i tecnocrati avessero abbandonato il campo. Questi politici, in fondo, erano lieti di vedere approvate alcune scelte che ritenevano necessarie ma che, per essere compiute, avevano bisogno di una credibilità, di una coesione interna, di un’inventiva e di un coraggio inesistenti nella stessa classe politica (1993-94, una forma di politica dei redditi che incentivasse la moderazione salariale; 1995-96, la prima seria riforma pensionistica; 2011-13, un’altra riforma delle pensioni e la riforma del mercato del lavoro, solo per citare alcuni esempi). Questa strategia fra l’altro contribuisce a spiegare perché tali riforme, in assenza di un dibattito pubblico che in qualche modo le sostenesse, siano state a volte molto criticabili, spesso mal digerite e sovente inefficaci. Una strategia che allo stesso tempo è simbolo della debolezza dell’establishment politico del Paese e delle ragioni più profonde dell’attuale crisi, per far esplodere la quale il veto di Mattarella ha costituito soltanto una miccia accidentale.

La nomina di Cottarelli si è fatta carico di tutto questo fardello pregresso sulle proprie spalle. Formalizzata a poche ore dal veto su Savona, e quindi precludendo qualsiasi possibilità di formare una coalizione politica alternativa, è stata decisamente sospetta. Ha obiettivamente portato molti osservatori alla conclusione che i barbari spendaccioni fossero stati cacciati dalle stanze dei bottoni per convocare gli indiscutibili esperti di disciplina fiscale e di riforme strutturali. Come già accaduto in passato, tra l’altro. Tutto ciò era vero soltanto in minima parte, come ho scritto, ma abbastanza verosimile per apparire disastroso, come realizzato dagli stessi mercati nel giro di un paio d’ore.

La frittata di oggi e le sfide che rimangono per domani

Dopo questa fase, si sono succeduti tentativi affrettati di contenere i danni, tentativi peraltro non sempre lucidi e qualche volta auto-interessati. Forse la Lega e il M5s sono stati spiazzati dalla mossa del Presidente e dalla reazione dei mercati; o forse il Presidente, nominando Cottarelli, ha voluto iniziare il proprio “gioco del pollo” contro la coalizione, puntando precisamente alla reazione dei mercati per mettere i due partiti con le spalle al muro. Ma tutto questo, al momento, è di qualche interesse soprattutto per i futuri biografi dei protagonisti.

Il risultato, invece, è un governo di coalizione semi-tecnocratico, con un’esperienza limitata e una scarsa credibilità sia all’interno sia all’esterno del Paese, sostenuto da concorrenti politici che evidentemente non si fidano l’uno dell’altro. Perciò questo esecutivo non è troppo diverso da tanti esecutivi che l’hanno preceduto (fatta eccezione per il suo programma che è in parte irresponsabile e in parte ingiusto, o a volte entrambe le cose come nel caso della politica fiscale o di quella migratoria). Certo, il governo potrebbe almeno ristabilire un livello minimo di stabilità rispetto a qualche giorno fa. L’Italia ne ha bisogno per occuparsi delle vere cause dell’attuale crisi, cioè la bassa crescita, la diseguaglianza crescente e la sfiducia nella politica.

Tuttavia, come sostengo in un libro sul declino italiano che è stato pubblicato di recente, questi fenomeni hanno cause tanto profonde che porvi rimedio richiederebbe uno sforzo duraturo e corale da parte della società italiana. Ora invece il Paese sembra dilaniato fra due fronti politici alternativi, vale a dire l’establishment e i suoi sfidanti “populisti”. Nessuno dei due fronti pare pienamente consapevole dei problemi di lungo termine del Paese, figurarsi se vorranno e potranno risolverli (magari allo stesso tempo contribuendo costruttivamente alla necessaria riforma dell’euro e dell’Unione europea). L’Italia, invece, avrebbe un grande bisogno di tempo per discutere verso quale modello di società intenda procedere, per organizzare le sue energie morali e intellettuali in una migliore combinazione dell’offerta politica.

Una considerazione finale, dunque. L’Italia è un Paese dallo stato di salute preoccupante, la cui stabilità è appesa a un delicato equilibrio fra forti tensioni in contrasto fra loro. L’Italia può essere paragonata a un negozio di cristalleria con troppi pochi clienti, la cui bancarotta potrebbe però mandare in rovina l’intero quartiere. Gli elefanti che vi hanno fatto il loro ingresso lunedì scorso, se avessero riflettuto su tutto ciò, avrebbero potuto fare maggiore attenzione.

Una versione inglese di questo editoriale è stata pubblicata sul blog dell’EUROPP della London School of Economics

 

Italy’s crisis and the question of democracy

L'autore

Andrea Lorenzo Capussela ha guidato l’Ufficio per gli affari economici e fiscali del Kosovo, nell’ambito dell’International Civilian Office animato dai rappresentanti della comunità internazionale, ed è l’autore dei libri “State-Building in Kosovo: Democracy, Corruption, and the EU in the Balkans” (I.B. Tauris, 2015) e di “The Political Economy of Italy’s Decline” (Oxford University Press, 2018)


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