Strategie di contrasto alla corruzione nel panorama interno e internazionale: un estratto della Lectio Magistralis di Paola Severino

29 marzo 2019
Editoriale Open Society
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I pubblici poteri e il settore privato saranno chiamati nei prossimi anni a fronteggiare i medesimi rischi per effetto dei mutamenti sociali e, conseguentemente, dell’ambiente economico che interessano i due ambiti. Armonizzazione delle regole in materia di prevenzione della corruzione e responsabilità da reato degli enti collettivi, cyber-security, hard e soft law, scambio di buone prassi tra pubblico e privato: sono questi i temi in campo nell’azione della comunità internazionale diretta ad assicurare uno sviluppo economico sostenibile che non sacrifichi le esigenze di legalità dell’economia sull’altare del profitto. Pubblico e privato, del resto, sono impegnati in questa sfida con strategie e obiettivi meno distanti di quello che si possa pensare.

I pubblici poteri hanno indubbiamente la fondamentale (e complessa) responsabilità di garantire uno sviluppo economico sostenibile che tenga conto di plurime e insopprimibili necessità: rispetto dell’ambiente e dei diritti umani; contrasto all’accumulazione di capitali illeciti e protezione degli standard di legalità dell’economia; lotta alla corruzione quale componente imprescindibile per favorire una reale competizione tra le imprese.

Nel raggiungimento di questi obiettivi certamente non può rinunciarsi alla leva repressiva. Né si può oggi prescindere da alcuni strumenti dimostrativi di straordinaria efficienza o dalle promettenti potenzialità – e penso, in particolare, non soltanto alla confisca e all’importanza cruciale che oggi riveste il tema dell’asset recovery nel contrasto alla criminalità da profitto, ma anche a innovativi strumenti “terapeutici”, recentemente emersi in Italia, come il commissariamento pubblicistico di imprese “inquinate” dalla criminalità organizzata.

Tuttavia, insisto da diversi anni nell’evidenziare come la vera scelta vincente di una buona governance pubblica risieda nel valorizzare la prevenzione e la logica premiale per i soggetti economici compliant.

Gli obiettivi di regolazione dei pubblici poteri, in sostanza, dovrebbero concentrarsi sulla creazione di meccanismi operativi in grado di consentire alla pubblica amministrazione di individuare e di eliminare rapidamente ogni situazione di conflitto di interessi e, in generale – nel concreto evolversi dei rapporti con le imprese, il mondo economico nel suo complesso o il semplice cittadino – ogni fenomeno idoneo a costituire l’avamposto di accordi corruttivi e illeciti.

Le positive iniziative recentemente emerse al riguardo nel panorama normativo (non soltanto) italiano passano dalla creazione di autorità amministrative indipendenti anti-corruzione con importanti compiti di vigilanza e controllo sulle imprese e sul settore dei contratti pubblici, all’adozione di codici di condotta dei dipendenti pubblici e disposizioni a tutela del whistle-blower, alla valorizzazione della trasparenza garantendo il diritto dei cittadini all’accesso ai documenti (si pensi al FOIA, Freedom of Information Act), fino alla diffusione di piani operativi di individuazione, mitigazione e gestione concreta del rischio-corruzione nelle pubbliche amministrazioni (modellati sulle caratteristiche e sulle esigenze del singolo ente). In quest’ultimo caso si è voluta trasferire nel settore pubblico la positiva esperienza dei modelli organizzativi di prevenzione dei reati all’interno degli enti privati, adottati in base al noto d.lgs. n. 231 del 2001.

Ciò dimostra come una delle sfide già intraprese e che caratterizzeranno gli anni a seguire sarà quella di favorire il più possibile lo scambio di esperienze e buone prassi tra mondo pubblico e privato, dovendosi comprendere come siano esattamente comuni le sfide, le strategie e gli obiettivi da raggiungere per creare un mondo economico veramente competitivo e che sappia affrontare con successo i nuovi rischi della modernità.

Rispetto all’esperienza italiana, inoltre, credo sia molto importante conservare e proteggere una scelta di regolazione che ha visto proprio nella nascita della Autorità indipendente anticorruzione un passo imprescindibile per accompagnare quel processo di mutamento delle policy operative del settore pubblico avviato con la legge 190 del 2012. L’idea, insomma, è stata quella di ascrivere ad ANAC non soltanto il ruolo di “custode” di questa stagione di cambiamento, ma anche un compito propulsore nel fornire il necessario supporto alle varie amministrazioni, affinché queste si potessero orientare con maggiore facilità nell’applicazione concreta (certamente non semplice) delle nuove normative.

Il fatto che su queste problematiche le scelte legislative del nostro Paese si muovano verso la giusta direzione, poi, è anche testimoniato dal fatto che, indiscutibilmente, il sistema italiano di regolazione rispetto al tema della prevenzione della corruzione sia divenuto un modello d’esportazione. Basti pensare al sistema spagnolo di responsabilità da reato degli enti collettivi che ripercorre, in alcuni casi proprio testualmente, la trama legislativa del decreto 231 italiano.

O si pensi, ancora, alla recente introduzione in Francia di un’Autorità anticorruzione che trae ispirazione da quella italiana, ma con poteri, in alcuni casi, più incisivi di quelli di ANAC, che possono estendersi (persino) in un intervento sulla vita delle imprese private – il riferimento è, soprattutto, ai poteri ingiunzionali della nuova autorità francese relativi all’imposizione alle imprese dell’adozione dei modelli organizzativi per la prevenzione degli illeciti. Ciò dimostra come la direzione tracciata nel 2012 con la legge 190 stia trovando un riscontro anche a livello internazionale, ove, appunto, si è in alcuni casi puntato su queste policy in modo persino più deciso – e, per certi versi, aggressivo – rispetto a quanto avvenuto in Italia.

La governance pubblica internazionale, pertanto, non potrà che accompagnare questa positiva evoluzione, favorendo il più possibile anche ulteriori riavvicinamenti tra le legislazioni nazionali in tema di prevenzione e repressione nella lotta alla corruzione e a ogni forma di illecito nel settore pubblico e in quello privato. Del resto, proprio le maggiori interconnessioni sovranazionali oggi esistenti tra mercati e ambienti economici rendono auspicabile una maggiore uniformità della regolamentazione (sotto vari profili) del settore commerciale, indispensabile alla creazione di un “terreno di gioco” comune per tutti i soggetti in campo. Solo in tal caso gli operatori economici potranno realmente competere in assenza di gap ordinamentali e disallineamenti tra legislazioni certamente in grado di influire negativamente su una distribuzione di risorse economiche efficiente nei mercati. Allo stesso tempo, in questo modo potrà consentirsi a ciascun Paese di attrarre investimenti senza rinunciare ad assicurare alla propria comunità le indispensabili condizioni di legalità nello svolgimento degli affari. Quest’ultimo aspetto, a mio giudizio, è davvero cruciale.

In assenza di tale armonizzazione delle regole a livello internazionale, infatti, l’impegno di un singolo ordinamento nel predisporre un apparato di norme efficace nella prevenzione della corruzione e degli illeciti rischia di generare il contro-effetto negativo di allontanare dal proprio Paese gli investimenti delle imprese, che potrebbero preferire destinare le proprie risorse in quegli ordinamenti nazionali ove si presta meno attenzione agli aspetti della prevenzione nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e mondo economico privato. È il ben noto fenomeno del forum shopping che ha rappresentato una delle ragioni alla base dello sviluppo dei processi di progressivo avvicinamento delle legislazioni degli Stati membri dell’Unione. Una scelta, quest’ultima, che appare anche più semplice in virtù della progressiva frantumazione delle barriere e dei confini logistici tra i mercati, fenomeno reso possibile dalla crescente digitalizzazione dell’economia. Sembrano maturi i tempi per perseguire questo obiettivo: ambienti economici interconnessi non possono che presupporre “regole del gioco” interconnesse e coordinate.

 

Il testo proposto è un estratto della Lectio Magistralis della Prof.ssa Paola Severino “Strategie di contrasto alla corruzione nel panorama interno e internazionale: best practice ed esigenze di armonizzazione” tenuta in Luiss l’11 marzo 2019,  in occasione della presentazione della seconda edizione del corso per Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri in collaborazione con la Luiss School of Law.

L'autore

Vice Presidente della Luiss Guido Carli con delega alla promozione delle Relazioni Internazionali.


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