In un recente studio, torno ad analizzare il processo di convergenza tra gli Stati membri dell’Unione europea e tra le regioni degli stessi Stati membri. Sul primo fronte, la conclusione principale è che i nuovi Stati dell’Europa centrale e orientale presentano una robusta tendenza alla convergenza col resto del Continente; mentre i Paesi della periferia meridionale della moneta unica hanno perso terreno rispetto agli altri. Per quanto riguarda invece il processo di convergenza regionale all’interno degli Stati membri più grandi, ci sono stati pochi cambiamenti al di fuori della Germania. Inoltre col nostro studio dimostriamo che le differenze regionali di Pil pro capite sono molto più marcate delle differenze di produttività (o di Pil per ogni persona impiegata). Questa maggiore variabilità del Pil pro capite tra le regioni di un Paese è particolarmente pronunciata in Paesi come la Spagna e l’Italia perché in queste realtà i tassi di occupazione regionali sono strettamente legati ai livelli di produttività regionali, con tassi di occupazione molto maggiori proprio nelle regioni più produttive.

I risultati dello studio sottolineano due fenomeni importanti: 1) l’interazione tra la dimensione nazionale e regionale nei processi di crescita e convergenza economica; 2) la differenza tra la consueta misurazione del Pil e quella della produttività.

Nazionale vs. regionale

La politica di coesione dell’Unione europea è sempre stata oggetto di tensione tra i livelli nazionale e regionale. Tale tensione si palesò per la prima volta quando il Portogallo e la Spagna aderirono all’Ue, con la seconda che era caratterizzata da una forte diversità a livello regionale, mentre il Portogallo incarnava (assieme alla Grecia) l’esempio di un paese che si posizionava nella sua interezza a un minore livello di sviluppo.

Con l’allargamento dell’Ue verso Est, alla metà degli anni 2000, la dimensione nazionale è tornata nuovamente in primo piano, visto che allora tutti i nuovi Stati membri erano nelle condizioni di ricevere sostegno secondo le regole dei Fondi strutturali e considerato pure che questi Paesi avevano – nel loro complesso – una dotazione inferiore in infrastrutture di base.

Tuttavia, alla luce dei significativi passi in avanti compiuti nel frattempo in termini di convergenza Est-Ovest, è probabile che questi nuovi Stati membri – perlomeno a livello medio nazionale – supereranno le soglie che un tempo consentivano loro l’accesso ai Fondi strutturali. Ciò tornerà dunque a rafforzare la dimensione regionale della convergenza.

Al contrario, gli Stati della periferia dell’Eurozona hanno perso posizioni in termini di Pil pro capite e la maggior parte delle loro regioni ha condiviso tale tendenza negativa. Ciò potrebbe essere dovuto soprattutto alla crisi finanziaria, il cui impatto ha avuto una portata nazionale. In linea di principio, ci si potrebbe aspettare che gli effetti della crisi finanziaria siano temporanei, e ciò dovrebbe ridimensionare dunque l’importanza dei fattori nazionali per spiegare l’andamento della crescita economica. Nei nuovi Stati membri l’impatto della crisi finanziaria è stato più forte e negativo nel breve termine ma oggi appare essenzialmente superato. Finora invece, nella periferia della “vecchia” Eurozona, la ripresa è stata più debole e incompleta.

Produttività vs. Pil pro capite

Un’altra fonte di tensione, che finora ha ricevuto scarsa attenzione, riguarda la differenza tra produttività e Pil pro capite. I dati raccolti in questo studio dimostrano che in alcuni Paesi le differenze regionali in termini di Pil pro capite sono molto più ampie delle differenze in termini di produttività (misurate attraverso il Pil per ogni lavoratore o per ogni persona occupata). Le differenze tra il reddito di ogni singola persona e quello prodotto da ogni singolo lavoratore dipendono ovviamente dalle differenze della percentuale di popolazione che è occupata. Ciò solleva un tema chiave per la politica di coesione, che si è tradizionalmente concentrata su alcuni driver della produttività come le infrastrutture (capitale tangibile) o l’educazione/innovazione (capitale intangibile). Un approccio simile non appare più adeguato nel momento in cui il motivo principale delle differenze di Pil pro capite risiede nelle differenze dei percorsi occupazionali. Gli attuali sforzi per ridurre le divergenze di produttività potrebbero di conseguenza andare incontro a rendimenti decrescenti. Se l’obiettivo è quello di alleviare le differenze di reddito pro capite, piuttosto sarebbe il caso di puntare con maggiore efficacia sulla riduzione della differenze tra i tassi di occupazione.

La domanda fondamentale che dovrebbe porsi chi elabora le politiche di coesione è dunque la seguente: “Quale deve essere il focus della politica di coesione se è vero che le differenze tra i tassi di occupazione sono il motivo principale delle differenze di reddito pro capite?”. Si tratta di una domanda per policy maker sia europei sia nazionali.

Al livello nazionale, occorre riflettere maggiormente per capire i motivi delle profonde differenze esistenti nei livelli di occupazione. Non tutti gli Stati membri sono interessati da questo fenomeno, ma in alcuni Paesi chiave, come l’Italia, la differenza nel tasso di occupazione delle varie regioni sembra essere responsabile dello storico gap reddituale tra Nord e Sud più di quanto non lo siano le differenze di produttività.

La politica di coesione europea dovrebbe dunque cambiare oggetto, passando dagli investimenti in capitale tangibile e intangibile alle politiche attive del mercato del lavoro? Ciò sembrerebbe prima facie difficile per l’Unione europea, anche perché la responsabilità per le politiche sociali e del mercato del lavoro rimane saldamente ancorata al livello nazionale. Tuttavia dovrebbe essere presa in considerazione una parziale riallocazione delle risorse dai Fondi strutturali alla volta del Fondo sociale, possibilmente abbinata a una condizionalità ex-ante che riguardi tutte quelle riforme che facilitano l’occupazione.

Daniel Gros affronterà in maniera più approfondita il tema in occasione del seminario “La nuova dimensione europea delle politiche regionali e di coesione” che si svolge presso il Ministero per lo Sviluppo economico italiano, che si terrà il 15 dicembre alle ore 14.30