Il 23 novembre si è svolto il secondo incontro di un ciclo di tavole rotonde, dedicate alle vicende economiche, politiche e istituzionali italiane tra il 1989 e il 1994 e organizzate dalla LUISS School of European Political Economy, dalla LUISS School of Government e dalla LUISS School of Law. Tra i partecipanti, al fianco di accademici, vi sono stati esponenti del mondo politico-istituzionale e amministratori di imprese pubbliche e private che, in quegli anni, ricoprivano ruoli cruciali. Alla tavola rotonda dello scorso novembre hanno partecipato: Giuliano Amato, Paolo Baratta, Piero Barucci, Franco Bernabè, Innocenzo Cipolletta, Alessandro Profumo. Dario Di Vico ha moderato la tavola rotonda. LUISS Open ha raccolto le riflessioni di Marcello Messori che ha introdotto e concluso i lavori.

Il sistema delle partecipazioni statali e il settore bancario con struttura proprietaria in gran parte pubblica hanno svolto un ruolo cruciale per lo sviluppo economico italiano dal secondo dopoguerra fino all’inizio degli anni ottanta. Si può affermare che, in quel periodo di tempo, le caratteristiche essenziali della crescita e della evoluzione economica del nostro Paese siano state determinate da tale assetto del sistema economico, in cui hanno trovato spazio poche grandi imprese private e i distretti di piccola e piccolo-media impresa del Centro-nordest. Poi, nel corso degli anni ottanta, per ragioni che hanno anche a che fare con la crisi di grandi e medie imprese private nel decennio precedente, il sistema delle partecipazioni statali ha palesato elementi problematici e inefficienze sempre più accentuate.

Le precedenti considerazioni implicano che, per più di un trentennio, le grandi imprese pubbliche hanno sostenuto la crescita economica nelle aree marginali del Paese, hanno prodotto innovazioni fungibili anche dal resto dell’apparato produttivo italiano e hanno contribuito a creare un ambiente favorevole alle poche grandi imprese private e ai sistemi territoriali di piccola e piccolo-media impresa; poi, il settore delle partecipazioni statali è prevalentemente divenuto il collettore di una dinamica perversa tra politica ed economia e un habitat ideale per il consolidamento di quelle posizioni di rendita, che sono state un tratto pervasivo del nostro sistema economico.

Ciò spiega perché fra la fine degli anni ottanta e l’inizio degli anni novanta, ossia proprio nel periodo che è sotto esame in questo ciclo di seminari, venne salutato con molto favore il manifestarsi di fattori di rottura rispetto al sistema delle partecipazioni statali. Le grandi aspettative, riposte nella nuova stagione delle privatizzazioni e nel riassetto proprietario e consolidamento del settore bancario, si fondavano sulla speranza che il superamento dei monopoli e delle rendite pubbliche sarebbe sfociato nell’apertura dei mercati e nel rinnovamento delle istituzioni economiche.

Così cambiò il sistema delle partecipazioni statali

Potremmo dedicare molto tempo a esaminare le cause, che sono state alla base di tale nuova stagione e i cambiamenti prodotti. Quanto alle prime, un ruolo importante è stato svolto dai fattori normativi, soprattutto importati dalle innovazioni europee. Al riguardo, è stato fondamentale il recepimento – pur se ritardato – delle due direttive europee sul settore bancario, che l’Italia ha realizzato tra la fine degli anni ottanta e l’inizio degli anni novanta. Questo recepimento ha aperto la strada alla trasformazione delle banche italiane da istituzioni di pubblica utilità a imprese operanti in mercati regolamentati. A esso, si è aggiunto il varo della legge sulle fondazioni bancarie che ha ridefinito la struttura proprietaria di un’ampia tipologia di banche pubbliche. Sempre all’inizio degli anni novanta, l’Italia si è poi dotata di un’Autorità di tutela della concorrenza, che ha fatto sperare in un’accelerazione nell’apertura dei mercati dei beni e – soprattutto – dei servizi. Negli anni successivi si sono realizzate altre iniziative tanto nel settore finanziario che in quello produttivo, fino ad arrivare alla privatizzazione formale di molte società appartenenti al sistema delle partecipazioni statali. Nel bene e nel male, quest’ultimo passaggio è stato il segnale per l’avvio delle privatizzazioni nel settore produttivo e per il riassetto proprietario e il consolidamento del settore bancario.

Il processo di privatizzazione italiano è stato uno dei più rilevanti in Europa; esso può trovare un termine di paragone solo con quello del Regno Unito (avvenuto, grossomodo, dieci-dodici anni prima). Per giunta, il processo di consolidamento bancario è stato uno dei più rapidi dell’Unione Europea, secondo soltanto al consolidamento di un sistema bancario molto più piccolo quale era quello greco. Tali processi hanno indubbiamente introdotto cambiamenti radicali negli assetti economici e istituzionali del nostro Paese. E’ invece più controverso stabilire se questi cambiamenti abbiano soddisfatto le aspettative di chi si proponeva di accrescere l’efficienza e la competitività dell’economia italiana e di migliorare i nostri equilibri sociali.

Le speranze iniziali erano molte. Si mirava a: accentuare la competitività del corpo delle nostre imprese manifatturiere nei mercati internazionali; superare le posizioni monopolistiche specie nei servizi ‘a rete’; costruire un settore finanziario moderno ed efficiente che superasse la forma peculiare del banco-centrismo italiano; disegnare nuove tutele sociali e meccanismi più efficienti e più efficaci di regolazione del mercato del lavoro. In generale, si scommetteva sulla possibilità di innescare istituti economici più aperti al mercato e – al contempo – di rafforzare le forme di inclusione e partecipazione sociale. Queste speranze sono state coronate da successo oppure sono state disattese? Valutando a posteriori l’evoluzione degli anni novanta, sono portato a dare una risposta soggettiva che è cautamente negativa: anche se vi sono stati indubbi progressi e cambiamenti istituzionali importanti, con il metro delle mie (forse eccessive) aspettative il disappunto prevale sui motivi di soddisfazione.

Una trasformazione istituzionale incompiuta

La mia risposta è comunque cauta perché le chiacchierate, fatte di recente con molti dei protagonisti dell’incontro di oggi, e gli stessi contenuti della nostra tavola rotonda hanno posto in luce quanto fosse complessa la crisi politico-istituzionale e la crisi economica dell’Italia nel passaggio dal decennio ottanta a quello novanta. Il nostro Paese si è davvero trovato stretto in una morsa, rappresentata da due polarità: da un lato, la necessità di un aggiustamento di fondamentali squilibri macroeconomici (in primo luogo, il deficit e il debito pubblici); dall’altro, l’esigenza di fronteggiare un quadro internazionale in radicale cambiamento perché investito dal processo di unificazione monetaria europea, dall’apertura dei mercati internazionali alla Cina e all’India (nonché ad altri paesi emergenti), dalle nuove traiettorie tecnologiche aperte dalle innovazioni nell’ICT.

In effetti, nei primi anni novanta e negli anni immediatamente precedenti l’ingresso nell’euro-area, l’Italia ha tentato di fornire una risposta a tali sfide. Come è emerso dalle considerazioni dell’allora Presidente del Consiglio Amato e di alcuni ministri importanti del suo governo, si sono realizzate rilevanti riforme e innovazioni di governance; e, come è emerso dalle osservazioni di attori rilevanti di società pubbliche e private e di Confindustria, i cambiamenti negli assetti proprietari di molte imprese italiane finanziarie e non-finanziarie e nelle regole economiche hanno consentito recuperi di efficienza e di competitività. Eppure, si è trattato di un processo parziale che ha faticato a sedimentarsi nel tempo per due ragioni fondamentali: non è riuscito a circoscrivere le posizioni di rendita, diffuse nella nostra economia; non ha trovato sostegni adeguati di medio periodo in istituzioni che, dopo aver recuperato margini di efficienza sotto la pressione di shock esterni, si sono ben presto riassestate sulle precedenti modalità di funzionamento e si sono chiuse a ulteriori e più decisivi cambiamenti.

Il risultato è stato che un nucleo di medie e medio-piccole imprese italiane è riuscito a sfruttare le finestre positive, aperte dal cambiamento, e ha così acquisito capacità innovative e competitive in segmenti del mercato internazionale. Tale nucleo si è difeso dai successivi arretramenti del Paese, rendendosi via via più indipendente dal sistema economico nazionale. Il corpo più esteso del settore produttivo italiano ha, invece, ritardato la propria partecipazione alle nuove traiettorie tecnologiche e all’apertura dei mercati, sfruttando le stesse privatizzazioni e i cambiamenti istituzionali per rafforzare le proprie protezioni nel mercato interno. I monopoli pubblici hanno, così, lasciato il posto a quasi-monopoli privati in molti servizi ‘a rete’. Ciò è stato facilitato dal fatto che, sul piano delle politiche economiche, la fine di un sistema organizzato (seppure con derive ormai perverse, quali le partecipazioni statali) non ha prodotto strumenti alternativi in grado di far fronte alle complessità indotte da un mondo in cambiamento. Al riguardo, basti un esempio: le partecipazioni statali erano anche uno strumento per definire le ‘concessioni’ e superare carenze dell’apparato statale; il loro venire meno, ha causato un blocco nella gestione degli investimenti pubblici che pesa ancora oggi sulle infrastrutture e sul potenziale di crescita dell’Italia.

I limiti delle privatizzazioni italiane

Le privatizzazioni, qui utilizzate come ‘etichetta’ sintetica per dar conto della complessità dei processi economici che si stavano realizzando all’inizio degli anni novanta, rappresentarono una grande opportunità per cambiare l’inerzia del nostro sistema economico. Esse avrebbero potuto diventare lo strumento per una nuova politica industriale e dei servizi. Viceversa, esse non si sono tradotte in una nuova e più efficiente configurazione dell’apparato produttivo italiano di grande impresa. E’ paradossale che la svalutazione del 1992-’94 e i recuperi di flessibilità nel mercato del lavoro (anche mediante l’eliminazione della ‘scala mobile’) abbiano avuto un impatto ben più strutturale sui futuri assetti (e sulle relative debolezze) dell’economia italiana fino alla crisi internazionale del 2007-’09.

La discussione, che si è svolta durante la nostra tavola rotonda di oggi, è stata particolarmente interessante per fare emergere i limiti delle privatizzazioni italiane. Essa ha sottolineato come le carenze siano derivate tanto da ostacoli dal lato dell’offerta delle società da privatizzare quanto da fragilità nella domanda di tali società da parte del settore privato. Era già nota la freddezza, con cui il sistema imprenditoriale italiano accolse le opportunità aperte dalla dismissione delle società pubbliche; il caso Telecom è, al riguardo, emblematico. Le analisi, fornite negli interventi di oggi, hanno però messo a nudo molti dettagli cruciali. Da un lato, esse hanno riconosciuto che gli elevati tassi nominali di interesse non rendevano molto appetibili, nel breve termine, i tassi di rendimento attesi dalla sottoscrizione di quote azionarie di banche e imprese pubbliche in via di privatizzazione; questi tassi non coprivano, infatti, il costo del capitale. Dall’altro lato, esse hanno però sottolineato la mancanza di una visione imprenditoriale di medio-lungo periodo che è pressoché sconfinata in un rifiuto delle prospettive offerte da un riassetto proprietario che avrebbe potuto aprire i mercati alla concorrenza e aumentare l’efficienza di sistema. E’ come se, all’inizio degli anni novanta, gran parte del settore privato italiano avesse preferito ricorrere ai tradizionali strumenti concorrenziali di breve termine (svalutazione e compressione salariale), anziché cogliere i futuri vantaggi di un processo che avrebbe potuto circoscrivere le posizioni di rendita e spingere verso radicali e positive riforme delle istituzioni economiche.

Sommandosi alla più scontata resistenza dal lato delle partecipazioni statali, ciò contribuisce a spiegare le difficoltà incontrate per realizzare la quotazione e la dismissione delle società più importanti da privatizzare. Se si aggiungono poi le gravi inadeguatezze caratterizzanti il disegno delle concessioni per vari servizi ‘a rete’, non sorprende che in troppi casi le privatizzazioni italiane si siano limitate a massimizzare gli introiti attesi per il bilancio pubblico e abbiano, così, finito per sostituire i monopoli pubblici con quasi-monopoli privati.

Il problema della corruzione

L’occasione persa delle privatizzazioni e dei connessi riassetti istituzionali ha avuto conseguenze più generali. Essa contribuisce, infatti, a spiegare perché una rottura politico-istituzionale così violenta, come quella prodotta dall’intervento della magistratura rispetto alla corruzione dei principali partiti di governo (il cosiddetto processo di ‘mani pulite’), non abbia estirpato il fenomeno negli anni successivi.

Certamente la presenza pervasiva della corruzione in molte delle decisioni politiche ed economiche italiane, precedenti alla stagione delle privatizzazioni, ha condizionato le successive resistenze interne del mondo delle partecipazioni statali. L’aspetto più interessante è però che la mancata utilizzazione delle privatizzazioni come strumento per una nuova politica economica e la connessa incapacità di realizzare una strategia di cambiamento nel medio-lungo termine hanno creato un ambiente favorevole alla corruzione. Per giunta, la connessa assenza di innovazioni istituzionali e di politiche microeconomiche ha favorito l’aumento di posizioni di rendita.

La competitività di un nucleo di imprese non è diventata sistema

Le precedenti osservazioni mi spingono a tornare sulle eccellenze produttive italiane. Come si è detto, anche nelle fasi congiunturali più sfavorevoli che hanno seguito la stagione di cui ci stiamo occupando, vi è stato un nucleo di imprese – molto spesso di medie e medio-piccole dimensioni – che ha saputo essere innovativo e rimanere competitivo nei mercati internazionali. E’ tuttavia opportuno ribadire che tale nucleo ha riprodotto la propria competitività, staccandosi dal resto dell’apparato produttivo nazionale. Si tratta di un aspetto rilevante: un sistema economico non si caratterizza tanto per il numero limitato di imprese, che si collocano sulla frontiera internazionale dell’innovazione, quanto per la capacità e possibilità che queste stesse imprese hanno di condizionare gli andamenti della parte restante di tale sistema economico. Nel caso italiano, nonostante la persistenza e l’adattamento dei nostri distretti industriali locali, l’impatto delle imprese innovative non è stato sufficiente per caratterizzare gli andamenti macroeconomici.

Questa considerazione porta a una conclusione negativa: la carenza italiana, che ci portiamo dietro da quel decennio e che caratterizza tuttora la nostra realtà, consiste nella mancata diffusione dell’innovazione ossia nell’incapacità di trasmettere al sistema gli esiti positivi delle strategie vincenti.

Eccessi del settore bancario

Rispetto a quanto fin qui detto, il settore bancario italiano ha rappresentato un’eccezione. E’ indubbio che, dal 1989 al 2007 (cioè, fino alla crisi finanziaria internazionale), tale settore ha compiuto i più importanti cambiamenti e ha recuperato i maggiori margini di efficienza rispetto alla precedente configurazione fondata sulla proprietà pubblica. Inoltre esso ha cercato di fronteggiare un ambiente economico nazionale difficile, sfruttando il proprio quasi monopolio sia sul fronte della raccolta di risorse liquide che su quello dei finanziamenti. Il settore bancario italiano ha, infatti, amministrato o gestito un’ampia fetta della ricchezza finanziaria delle famiglie ed è stato il finanziatore dominante di un settore produttivo a bassa capitalizzazione. Questa doppia posizione monopolistica (o, per essere precisi, l’interazione fra una posizione quasi monopsonistica e una quasi monopolista) ha consentito al settore bancario italiano di conseguire una redditività di poco inferiore alla media europea, nonostante la sua specializzazione tradizionale e la sua connessa scarsa esposizione ad attività finanziarie ad alto rischio.

Oggi dobbiamo tuttavia sottolineare che, forse inevitabilmente, fra il 1997 e il 2009 né i nostri maggiori gruppi bancari né le nostre banche di più piccola dimensione sono state in grado di ‘internalizzare’ con efficacia le esternalità negative prodotte dal resto del sistema economico nazionale (settore produttivo privato non finanziario e Stato). Bastino, al riguardo, due esempi fra loro connessi. Primo: in quel periodo il settore bancario italiano, nato dalle trasformazioni del periodo esaminato nella tavola rotonda, ha concesso un ammontare eccessivo di credito alle imprese non finanziarie perché non ha adeguatamente selezionato i propri mutuatari. Di conseguenza, specie – ma non soltanto – le banche locali hanno finanziato imprese inefficienti che avrebbero dovuto essere espulse dal mercato. Secondo: le banche italiane hanno colmato il divario fra il loro eccessivo volume di prestiti e i depositi bancari (per di più penalizzati da un trattamento fiscale sfavorevole), emettendo un rilevante ammontare di propri titoli. Per di più, una quota abnorme (rispetto alla media europea) di tali emissioni è stata collocata nei portafogli delle famiglie italiane a tassi di interesse estremamente bassi. Allo scoppio della crisi finanziaria internazionale e delle successive crisi europee, le famiglie italiane si sono così trovate a detenere una quota rilevante della propria ricchezza finanziaria (fino al 12%) in titoli poco liquidi e a basso rendimento; e, dopo le risposte normative e regolamentari alle crisi adottate a livello europeo, esse sono state costrette a sopportare il maggior grado di rischiosità di questi stessi titoli.

Gli esempi fatti mettono in luce due dei fattori che ci hanno portato ai problemi bancari odierni. Conosciamo ormai tali problemi fin troppo bene; e sappiamo che una parte di essi è stata provocata dalla lunga e severa recessione dell’economia italiana. Sarebbe però improprio trascurare anche le responsabilità delle singole banche. Al riguardo, un fattore di debolezza è da attribuirsi alle carenze di governance del settore bancario italiano. In particolare, la presenza pervasiva delle fondazioni di origine bancaria nella struttura proprietarie delle banche privatizzate ha assicurato stabilità e ha permesso importanti aggregazioni fra l’inizio degli anni novanta e il 2007; tuttavia, essa ha anche posto vincoli organizzativi e provocato carenze di controllo in grandi gruppi bancari e, soprattutto, in banche di dimensioni piccole e medie.