La Costituzione non impedisce il voto “da remoto” dei parlamentari

2 aprile 2020
Editoriale Open Society
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Dopo il contingentamento dei tempi (ossia il riparto del tempo disponibile tra i gruppi, in sede di definizione del calendario dei lavori) e il contingentamento degli emendamenti (ossia la segnalazione degli emendamenti da votare in Assemblea da parte di ciascun gruppo), siamo ora, in condizioni eccezionali, al contingentamento dei parlamentari. Camera e Senato, in questi giorni, per continuare la loro attività nel rispetto delle regole sul distanziamento sociale, sono stati costretti a chiedere ai gruppi di individuare i parlamentari che partecipano alle singole sedute (oltre che a svolgere la votazione finale per appello nominale, in modo da scaglionare le presenze).

È un rimedio di emergenza, simile a quello al quale, di fatto, stanno ricorrendo anche altri Parlamenti (ad esempio, in Australia, Canada, Danimarca, Paesi Bassi, Norvegia, Portogallo, Svezia), ed è il frutto di una saggia convenzione costituzionale tra le forze politiche (di cui dà conto, in particolare, il Presidente Fico nella seduta della Giunta per il regolamento del 31 marzo 2020), volta ad assicurare la continuità nel “servizio essenziale” che il Parlamento fornisce al Paese tutto: specie nel momento in cui il Governo è chiamato a limitare, in gran fretta e con inusitata incisività, i diritti di libertà dei cittadini e, al tempo stesso, ad adottare una manovra economica straordinaria e ad attivarsi in sede europea affinché anche le istituzioni dell’Unione si muovano nella medesima direzione. È evidente che è interesse comune quello di assicurare che i bilanciamenti, per loro natura drammatici, tra diritto alla salute e diritti di libertà operati dal Governo sulla spinta dell’urgenza, così come le misure adottate per fronteggiarne le conseguenze economiche e le stesse posizioni assunte in sede europea dal Governo siano oggetto di discussione e, quando del caso, di votazione presso Camera e Senato.

In questa stessa chiave, da più parti si invoca il ricorso a procedure di discussione e di votazione “da remoto”, per l’Assemblea e per le Commissioni. Operazione necessaria, ma tutt’altro che semplice, perché richiede, evidentemente, un ripensamento delle procedure parlamentari, oltre che la predisposizione di un’adeguata infrastruttura tecnologica. Altri però sottolineano che tali opzioni si porrebbero in contrasto con la Costituzione, la quale all’art. 64, terzo comma, stabilisce che “Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento in seduta comune non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale”. Si è infatti sostenuto che la presenza, ai fini del computo tanto del numero legale (quorum strutturale), quanto della maggioranza per deliberare (quorum funzionale), non possa non essere presenza fisica.

Se si esaminano i lavori dell’Assemblea Costituente e le interpretazioni prevalenti di tale disposizione costituzionale, non sembra invero che in Italia vi sia bisogno, così come ad esempio è appena accaduto in Cile (il 25 marzo scorso), di ricorrere ad una revisione costituzionale allo scopo di stabilire che per un anno “la Cámara de Diputados y el Senado podrán funcionar por medios telemáticos una vez declarada una cuarentena sanitaria o un estado de excepción constitucional por calamidad pública”, comunque assicurando che “el voto de los parlamentarios sea personal, fundado e indelegable”.

Anzitutto, perché, per interpretazione sostanzialmente pacifica, il numero legale è richiesto dalla Costituzione, nella misura di metà più uno dei componenti dell’Assemblea, esclusivamente quando si tratti di deliberare, nel significato appunto di assumere una decisione, e non anche quando occorra semplicemente riunirsi. Il soggetto grammaticale dell’art. 64, terzo comma, Cost. sono le “deliberazioni”: è questa, in effetti, un’espressione che ha una sua ambiguità. Tra i due possibili significati, ossia quello di discussione, da un lato, e quello di decisione assunta da un organo collegiale, dall’altro, la norma costituzionale accoglie il secondo.

In proposito, in Assemblea Costituente emerse in modo chiaro la volontà di discostarsi dalla disposizione contenuta nell’art. 53 dello Statuto albertino, ai sensi del quale “Le sedute e le deliberazioni delle Camere non sono legali né valide se la maggiorità assoluta dei loro membri non è presente”. I costituenti avevano infatti ben presente che tale disposizione statutaria era stata assai presto superata dalla prassi parlamentare: stante la difficoltà di tenere riunita per più mesi la maggioranza assoluta, si affermarono presto una serie di principi, come quello della presunzione del numero legale e quello di computare come presenti i parlamentari in congedo o assenti per incarico, che poi sono rimasti in essere anche in epoca repubblicana (si vedano in particolare gli interventi degli onn. Bozzi, Fabbri e Laconi, nella seduta della II sottocommissione 24 ottobre 1946).

Sempre riguardo all’ambito di applicazione, si è costantemente ritenuto che tale previsione costituzionale si applichi alle sole sedute delle Assemblee, e non anche alle commissioni parlamentari. Tant’è che, secondo quanto stabiliscono i regolamenti di Camera e Senato (art. 46, comma 1, r.C. e art. 30, commi 1 e 3, r.S.), il quorum strutturale di norma applicabile alle commissioni risulta decisamente inferiore (1/4 dei componenti alla Camera e 1/3 al Senato). Non è probabilmente un caso che la Giunta per il regolamento della Camera abbia iniziato, nella già ricordata seduta svoltasi il 31 marzo 2020, a ragionare proprio dell’implementazione nelle Commissioni, a partire dalle loro sedi più informali, dell’attività “da remoto”.

Il punto più importante è che la prescrizione costituzionale di cui all’art. 64, terzo comma, Cost. affida alle Camere l’interpretazione e l’attuazione dei suoi contenuti: ossia, il compito di definire, per un verso, cosa si intenda per “presenti”, quando tale presenza debba o possa essere rilevata e con quali modalità; per altro verso, come si voti, con quale meccanismo e con quale grado di pubblicità e di registrazione, e come sia calcolata la maggioranza dei presenti. La verifica del numero legale e la definizione delle modalità di votazione sono, se si vuole, il cuore del diritto parlamentare ed è giusto che su tali questioni la carta costituzionale si sia limitata a sancire alcuni principi generalissimi, lasciando per il resto dichiaratamente spazio ai regolamenti dei due rami del Parlamento, per la cui approvazione ha nel contempo richiesto la garanzia della maggioranza assoluta dei componenti.

In questa chiave va letta la sentenza n. 78 del 1984, con la quale la Corte costituzionale decise di non sciogliere l’annoso nodo del computo delle astensioni, ritenendo conformi a Costituzione sia la soluzione adottata dalla Camera, secondo cui le astensioni non rilevano ai fini del calcolo del quorum funzionale, sia la soluzione allora in essere presso il Senato, secondo cui invece gli astenuti erano computati tra i presenti e quindi finivano per rendere più difficile il raggiungimento della maggioranza. La disomogeneità tra le due Camere è ora venuta meno dopo che la riforma del regolamento del Senato del dicembre 2017 ha optato per la prima soluzione (art. 107, commi 1 e 2-bis, r.S.), ma il principio affermato in quella pronuncia resta assolutamente valido. La Corte ha infatti chiarito, in quell’occasione, che la Costituzione “lascia un margine piuttosto ampio all’interpretazione ed attuazione del pensiero del costituente in materia”, rilevando che riguardo all’art. 64, terzo comma, Cost. “l’interpretazione ed attuazione in parola sono di esclusiva spettanza di ciascuna Camera”.

L’autonomia delle Camere in proposito è stata poi riaffermata dalla Corte nella sentenza n. 379 del 1996, sulla questione dei deputati “pianisti”, con specifico riferimento a tutti quei comportamenti dei membri delle Camere che “trovino nel diritto parlamentare la loro esaustiva qualificazione”: ed è evidentemente questo il caso, oltre che delle modalità di votazione, anche del numero legale e della sua verifica.

In effetti, le norme e le prassi parlamentari quanto alla verifica del numero legale sono state piuttosto variegate e hanno registrato non pochi casi di interpretazione decisamente blanda del vincolo costituzionale. Si pensi ai già accennati, e assai risalenti, casi dei parlamentari in congedo o in missione; o alle norme regolamentari secondo cui si considerano come presenti (automaticamente, perciò, anche se anche se assenti dall’aula al momento del voto) i richiedenti la verifica del numero legale e, alla Camera, altresì i richiedenti la votazione qualificata (art. 46, comma 6, r.S.; art. 108, comma 3, r.S.).

Ma soprattutto è l’antico e ancora oggi operante principio della presunzione del numero legale che, da un lato, conferma gli ampi margini a disposizione dei regolamenti parlamentari nell’attuare la prescrizione costituzionale e, dall’altro, mostra quanti spazi vi siano oggi, pure a norme e procedure invariate, per lavorare anche con numeri assai esigui in Assemblea, e a maggior ragione nelle commissioni. A patto che vi sia, come ci si augura, in queste situazioni straordinarie, una seppur minima concordia tra le forze politiche nel non fare ricorso a forzature unilaterali o a strumenti ostruzionistici.

Perché non è l’art. 64 Cost. a impedire il voto “a distanza” dei parlamentari

L'autore

Nicola Lupo è professore ordinario di Diritto delle assemblee elettive alla Luiss


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