L’iniziativa franco-tedesca, concordata fra la cancelliera Merkel e il presidente Macron il 18 maggio scorso, ha bruciato sul tempo la proposta della Commissione europea e della sua presidente, Ursula von der Leyen, per la costituzione di un ‘Fondo per la ripresa’ (Recovery Fund: RF) che era stata annunciata per la prima decade di maggio ed era stata poi rinviata alla fine del mese. La portata dell’iniziativa franco-tedesca è, tuttavia, così rilevante da costringere in secondo piano tale frizione istituzionale che si inscrive nella ricorrente contrapposizione fra approccio intergovernativo e approccio comunitario.

La configurazione del RF, disegnata dai leader dei due maggiori stati membri dell’Unione europea (UE), poggia su un’idea condivisa da quanti si erano fino a ieri impegnati sul tema: la Commissione, agendo per conto della UE, dovrebbe emettere titoli di debito sui mercati finanziari che sono garantiti dal bilancio settennale europeo (il così detto Multiannual Financial Framework: MFF) e che vincolano, così, gli stati membri ad assumere impegni eccedenti i loro versamenti effettivi da erogare per il MFF 2021-2027. Tuttavia, Macron e Merkel si caratterizzano per l’utilizzo delle risorse, raccolte sul mercato mediante l’emissione di questo debito con garanzia congiunta dei paesi UE. A differenza dei presunti orientamenti della Commissione, essi non intendono destinare agli stati membri una quota minoritaria di tali risorse sotto forma di trasferimenti a “fondo perduto” e una quota maggioritaria delle stesse risorse a finanziamenti onerosi di lungo periodo (forse trentennali). L’iniziativa franco-tedesca suggerisce, invece, di utilizzare l’intero ammontare delle risorse per effettuare trasferimenti (“doni”) in funzione dell’intensità asimmetrica, con cui i singoli stati membri dell’UE sono stati colpiti da uno shock esogeno comune (la pandemia da coronavirus).

Questa novità determina un’innovazione radicale e positiva rispetto alla presunta concezione del RF, avanzata dalla Commissione. Sotto il profilo tecnico, essa risolve alla radice problemi spinosi. Per citarne solo uno, elimina la difficoltà di emettere un debito di mercato, garantito da un MFF con un orizzonte temporale di sette anni, con il quale erogare finanziamenti di durata assai più lunga (trentennale). L’innovazione diventa, però, dirompente in termini di assetto istituzionale. Innanzitutto, i trasferimenti accentuano il carattere redistributivo e solidale del MFF. Inoltre, a differenza dei finanziamenti che impegnano il debitore alla sola estinzione del contratto di debito alla scadenza prevista, i trasferimenti impongono una stretta cooperazione fra l’istituzione erogante e lo stato beneficiario ossia spingono la Commissione a condizionare e verificare l’utilizzo di tali fondi da parte del paese che li riceve e che ha il compito di trasformarli in investimenti efficaci ed efficienti. Del resto, nelle esemplificazioni avanzate da Merkel e Macron, i campi di questa utilizzazione (oltre alla sanità, lo sviluppo sostenibile e le innovazioni digitali) prefigurano produzioni di “beni comuni” che sono essenziali per il progresso dell’intera UE e per l’attivazione di processi di convergenza anziché di divergenza fra stati membri.

Le precedenti considerazioni dovrebbero chiarire la portata dell’innovazione politica e istituzionale dell’iniziativa franco-tedesca: essa compie un cruciale passo in avanti per la realizzazione di un progetto europeo di investimenti, finanziato mediante l’emissione di project bond che – almeno nella versione originaria di Delors – avrebbero dovuto rappresentare i veri eurobond. Per rendere ancora più evidente tale implicazione, è forse utile una breve incursione nel campo della teoria.

Sul piano concettuale, l’iniziativa franco-tedesca richiama un nesso che è noto da tempo nell’ambito dell’antropologia culturale (basti riferirsi a Lévi-Strauss o a Godelier): in qualsiasi società, che incorpori forme anche rudimentali di mercato, il “dono” non si contrappone allo scambio in quanto comporta comunque forme di “reciprocità”. Nella proposta di Merkel e Macron, si realizza questo tipo di nesso: la Commissione europea effettua un “dono” che richiede una forma di reciprocità in termini di parziale cessione di sovranità fiscale nazionale da parte del paese beneficiario.

Avendo pubblicato alla fine di marzo scorso un Policy Brief della SEP che adotta uno schema analogo a quello della iniziativa franco-tedesca anche se con riferimento al Meccanismo europeo di stabilità (ESM) anziché alla Commissione europea[1], sono in grado di testimoniare che un approccio del genere è stato giudicato velleitario fino a pochi giorni fa. Peraltro, l’accusa di velleitarismo aveva e continua ad avere una spiegazione evidente. L’iniziativa di Merkel e Macron è, infatti, connotata da una significativa redistribuzione delle risorse fra stati membri mediante una politica fiscale accentrata, in quanto il debito di mercato della Commissione europea, ossia dell’UE, andrà coperto (in termini di pagamento degli oneri finanziari e di restituzione del principale alla scadenza) dagli stati membri in base alle loro quote di contribuzione al MFF; come si è già detto, le risorse ottenute mediante tale debito sono invece allocate in proporzione all’impatto asimmetrico della pandemia nei diversi stati membri. Questa iniziativa segna così l’avvio di un processo, pur se graduale e accidentato, di accentramento europeo delle politiche fiscali che incorpora una condivisione dei rischi.

Tale conclusione sottolinea che sarebbe errato dare per scontate sia l’approvazione che un’adeguata realizzazione della proposta franco-tedesca. Il processo è, infatti, appena all’inizio e i passaggi richiesti sono molto complessi e pieni di insidie. Basti qui ricordare che, quale tappa preliminare, la Commissione europea deve essere disposta a fare propria questa proposta e a presentarla al Consiglio europeo. Come seconda tappa, gli altri venticinque stati membri, che compongono il Consiglio europeo, dovranno approvare all’unanimità la proposta riformulata dalla Commissione; e almeno una parte di tali paesi, che ha già sollevato obiezioni di fondo allo schema franco-tedesco (i membri della cosiddetta “Lega anseatica” e vari stati membri dell’Europa dell’est), subordinerà la propria scelta al preventivo avallo da parte del proprio Parlamento nazionale.

Si peccherebbe di eccessivo ottimismo, anche se si considerasse dirimente per un esito finale positivo il fatto che l’iniziativa proviene dai due principali paesi dell’UE. Pur se in un contesto istituzionale molto diverso, si può ricordare un caso recente in cui l’iniziativa franco-tedesca non ha avuto successo: la Dichiarazione di Meseberg (giugno 2018). In quella dichiarazione, Macron e Merkel avevano avanzato varie proposte per progressi importanti nella governance economica dell’euro area. L’Eurogruppo, che si riunì pochi giorni dopo, e il successivo Euro-summit (ossia il Consiglio europeo limitato ai paesi dell’unione monetaria) si limitarono a recepire una di quelle proposte (la riforma dello statuto dell’ESM) trascurando – di fatto – tutte le altre.

Se l’iniziativa franco-tedesca ha la portata dirompente descritta e deve confrontarsi con un complesso iter di approvazione, sarebbe davvero miope dolersi del fatto che la sua portata quantitativa (500 miliardi di euro) appare ridotta rispetto alle aspettative riposte nella proposta della Commissione europea (1.000 o 1.500 miliardi di euro). Ciò vale soprattutto per un paese come l’Italia che, a causa delle preesistenti fragilità macroeconomiche e dell’intensità dell’impatto pandemico, sarebbe il paese che trarrebbe i maggiori benefici (circa 100 miliardi di euro) dalla realizzazione dell’iniziativa di Merkel e Macron.

Vale la pena di concludere questa analisi, specificando l’ultima affermazione fatta. Sostenere che l’iniziativa franco-tedesca rappresenta un ridimensionamento del Recovery Fund, così come concepito dalla Commissione europea, non è solo un’affermazione viziata dal confronto fra una proposta specifica e concreta e una proposta ipotetica. Tale tesi è affetta da una ben più grave sgrammaticatura economica. Al riguardo, basti considerare che il ventilato Fondo da 1.500 miliardi di euro si sarebbe dovuto basare sull’emissione di un debito, offerto sul mercato dalla Commissione europea, pari a 300 miliardi di euro; e questi 300 miliardi avrebbero consentito l’erogazione di una quota minoritaria di trasferimenti (diciamo 100 miliardi) e di una quota maggioritaria di finanziamenti onerosi (diciamo 1.400 miliardi) a favore degli stati membri per un totale di 1.500 miliardi di euro. Un simile risultato si sarebbe basato su una supposta leva finanziaria pari a 7 per l’erogazione dei prestiti a favore degli stati membri. La formulazione franco-tedesca prevede un consistente aumento nell’emissione di debito da parte della Commissione europea: 500 miliardi anziché 300 miliardi. I trasferimenti, basati su tale accresciuta emissione, non possono però essere moltiplicati in quanto – per definizione – i “doni” a differenza dei prestiti non possono contare su alcun effetto-leva.

L’implicazione è ovvia: il confronto fra i possibili 1.400 miliardi di prestiti e 100 miliardi di trasferimenti, da un lato, e i 500 miliardi di trasferimenti, dall’altro, non può basarsi sul una semplice somma quantitativa del primo termine di paragone perché, come è noto, questa operazione richiede un’unità di misura comune (in genere, ha poco senso sommare pere e mele). Il confronto deve, quindi, essere più articolato e comporta due passaggi qui formulati sotto la veste di semplici domande. Primo: per un paese con un elevatissimo rapporto debito pubblico/PIL come l’Italia non è preferibile ottenere un “dono” con “reciprocità” piuttosto che un prestito con connesso ulteriore innalzamento del debito pubblico? Secondo: dal momento che il trasferimento è asimmetrico – ossia si basa sull’impatto dello shock pandemico nei singoli paesi – mentre il finanziamento proposto dalla Commissione si sarebbe presumibilmente basato sul peso macroeconomico di ognuno dei mutuatari, per l’Italia non è più conveniente optare per l’alternativa più redistributiva?  L’ovvietà della risposta a tali domande misura l’innovatività dell’iniziativa franco-tedesca e sottolinea il cattivo uso del pallottoliere.

[1] Cfr. M. Messori, “The current European debate on fiscal policy: Too much and too little”, SEP Policy Brief, March, n. 10, pp. 1-5; versione ampliata in: “Europe debate on fiscal policy: too much yet too little”, CEPS Policy Insights, n. 2020-08, April, pp. 1-8. La scelta dello ESM al posto della Commissione aveva due ragioni strumentali. Primo: non pensavo che i maggiori stati membri della UE fossero disposti a fare un passo avanti così radicale nella ‘comunitarizzazione’ del bilancio pluriennale. Secondo: ritenevo, e continuo a ritenere, che la soluzione descritta fosse agevolata da un meccanismo – quale è l’ESM – con un capitale già versato (pur se da rafforzare).