Il fatto che le regole fondamentali dell’ordinamento europeo siano frutto di un negoziato fra gli Stati membri comporta una serie di conseguenze.

Innanzitutto, rende difficile definire la stessa “natura” dell’UE, che resta sospesa fra il modello federale e confederale. Sul tema si è sviluppato, negli anni, un dibattito sterminato, che è stato correttamente equiparato a “una disputa teologica” con poche probabilità di offrire risultati univoci. Di per sé, la circostanza che i testi fondamentali dell’Unione siano negoziati da rappresentanti degli Stati membri non è incompatibile con un’aspirazione autenticamente costituzionale. Anche i membri della Convenzione di Filadelfia vi sedevano in rappresentanza dei tredici Stati originari, ma ciò non ha impedito loro di elaborare la Costituzione degli Stati Uniti. Ciò che impedisce alle CIG di esprimere un’autentica volontà costituente è, semmai, il fatto che i loro componenti – i rappresentanti degli Stati membri – siano vincolati al rispetto rigoroso del criterio di unanimità. Quello europeo è quindi un processo “costituzionale” atipico, fatto di una successione di accordi, faticosamente negoziati all’unanimità.

La Convenzione europea ha cercato di aggirare il problema ma vi è riuscita solo in parte. Era il dilemma cui si riferiva Giuliano Amato quando, descrivendo i caratteri del Trattato costituzionale, affermava sconsolato che malgrado sembrasse femmina (una Costituzione) era sostanzialmente maschio (un Trattato).

Questo dato spiega innanzitutto la lunghezza e la complessità dei testi di riferimento dell’UE. Le Costituzioni sono normalmente dei testi piuttosto brevi, che si limitano a descrivere alcuni princìpi fondanti e alcune regole procedurali. I Trattati europei, invece, regolano minuziosamente ogni singola politica e ogni singola procedura. Questa dovizia di particolari è dovuta sostanzialmente alla mancanza di fiducia fra Stati membri e al conseguente desiderio di “mettere nero su bianco” tutte le clausole del “contratto” che li lega. Un’operazione che è resa al tempo stesso esasperante e inevitabile dal fatto che il Trattato può essere finalizzato soltanto quando ogni singolo Stato membro ha rimosso anche la più infima delle sue riserve.

La natura pattizia dei “processi costituzionali” europei spiega anche il carattere particolarmente frastagliato della governance europea (quello che è stato definito “il labirinto istituzionale europeo”). Le procedure e le “basi giuridiche” minuziosamente descritte dai Trattati rispondono all’esigenza di mantenere un complesso sistema di checks and balances e di controlli reciproci. Un sistema che serve innanzitutto a rassicurare gli stakeholders del processo di integrazione, vale a dire gli Stati membri. Questi hanno accettato, storicamente, di mettere in comune delle porzioni crescenti di sovranità soltanto in cambio di una duplice rassicurazione: che avrebbero avuto modo di far sentire adeguatamente la propria voce in tutte le fasi del processo decisionale e, specularmente, che avrebbero avuto sufficienti garanzie contro il rischio di vedersi imporre decisioni completamente sgradite.

Non è tutto. Il fatto che gli assetti istituzionali dell’Unione siano negoziati all’unanimità fa sì che ogni cambiameno di rilievo porti di fatto a un incremento della complessità del sistema. La tendenza è infatti quella di reagire a ogni mutamento di circostanze in maniera cumulativa, creando nuovi meccanismi, nuovi strumenti e nuove procedure, piuttosto che cercare di volta in volta una problematica razionalizzazione. Se si considera l’evoluzione subita in questi anni dall’Unione, tanto sotto il profilo della membership quanto sotto quello delle competenze, ci si rende conto delle dimensioni del fenomeno. Ogni politica, ogni procedura decisionale, ogni “base legale” prevista dai Trattati rappresenta la cristallizzazione di un equilibrio di forze in un dato momento storico: il carattere intergovernativo delle procedure create con il Trattato di Maastricht era necessario per rendere accettabili anche agli Stati più “sovranisti” un’estensione delle competenze comunitarie alla Politica estera e di Sicurezza e agli Affari interni; la complessità delle procedure decisionali, per esempio della procedura di codecisione, è il prodotto di un delicato equilibrio fra la spinta a dare maggiori poteri al Parlamento europeo e le resistenze da parte degli Stati nazionali; il perdurare di “sacche” in cui il Parlamento europeo svolge un ruolo relativamente marginale (per esempio, nella politica estera ma anche in ampie porzioni della governance dell’eurozona) è dovuto al desiderio dei governi di mantenere un sostanziale controllo su queste politiche; il mantenimento dell’unanimità in settori vitali come la fiscalità, la cooperazione giudiziaria, la Politica estera e la Difesa, la politica sociale, le “risorse proprie”, è il risultato dei veti incrociati che hanno caratterizzato le ultime CIG.

La logica dell’espansione della costruzione comunitaria è naturalmente caotica e cumulativa perché basata sull’esigenza di trovare, di volta in volta, dei compromessi che soddisfino esigenze diverse. Essa non può riflettere un “progetto” istituzionale organico perché deve contentarsi di trovare, di volta in volta, il migliore degli accordi possibili. È questa, lo abbiamo visto, la differenza fra la logica del “contratto” propria del negoziato intergovernativo e quella della “legge”, cioè “di una norma che è vincolante perché posta dal detentore del supremo potere (il sovrano) e abitualmente rafforzata dalla coazione”. Espressione, negli ordinamenti democratici, di una volontà maggioritaria, la legge può permettersi di rispecchiare una razionalità “geometrica”. L’accordo deve accontentarsi, quando vi riesce, della quadratura del cerchio.