La burocrazia federale degli USA

La pandemia del Covid-19 ha dimostrato l’importanza di un’efficiente organizzazione governativa e la necessità di disporre di una élite amministrativa capace di coordinare gli sforzi per affrontare l’emergenza sanitaria ed economica. Ciò appare tanto più decisivo quanto maggiori sono le dimensioni, le complessità e l’influenza internazionale di uno Stato. Per questo motivo, in tale contesto, la storia della burocrazia federale americana è un tema particolarmente attuale.

Pur essendo lo Stato amministrativo al centro di un intenso dibattito pluridisciplinare, sono ancora poche le ricerche di storia della pubblica amministrazione sul governo federale degli Stati Uniti. In particolare, la maggior parte delle ricostruzioni storiche si fermano alla soglia della Guerra Fredda. Occorre, invece, fare luce sulle riorganizzazioni amministrative dell’esecutivo; sull’evoluzione degli uffici, dei diritti e delle carriere dei civil servants; sulla composizione dell’élite amministrativa e sui rapporti di potere tra il permanent government dei burocrati federali e gli altri organi costituzionali.

L’ipotesi di base è che, nel periodo preso in esame, negli Stati Uniti vi sia stato un consolidamento ed un progressivo rafforzamento dell’élite amministrativa e che i tentativi più o meno palesi attuati dei presidenti per acquisire un maggiore controllo politico sulla burocrazia federale abbiano in realtà rafforzato il potere della burocrazia di carriera. Voglio, in breve, analizzare:

1. a) il contesto politico e culturale in cui si sono determinate le riforme dell’amministrazione federale, in modo da fornire una periodizzazione più definita;
2. b) l’evoluzione del ruolo del controllo presidenziale sulla burocrazia federale e i risultati delle riorganizzazioni esecutive;
3. c) continuità e cambiamenti nella composizione dell’élite amministrativa e nei diritti sociali, nelle strutture amministrative, nell’organizzazione delle carriere, nella gestione del personale del civil service.

Né si può dimenticare, pur restando sullo sfondo, l’evoluzione dell’amministrazione ed i contesti ideologici in cui si sono dipanate le riforme.

Un approccio storiografico

Nel mio approccio storiografico seguo la definizione data da Jos Raadschelders di administrative history proper che si concentra sullo «studio delle strutture e dei processi e delle idee sul governo così come sono esistite o sono state idealizzate nel passato e sul ruolo reale ed ideale assunto dai funzionari pubblici all’interno di tale sistema di governo».

La ricerca si basa su fonti primarie e secondarie, con una prevalenza di queste ultime. Per quanto riguarda le fonti primarie, ho esaminato i documenti del National Archives and Records Administration (NARA) e delle presidential libraries. Inoltre, ho preso in considerazione atti legislativi, executive orders e regolamenti. A livello di fonti secondarie ho lavorato su biografie politiche e interviste a presidenti, membri del gabinetto, funzionari pubblici di carriera, consulenti presidenziali che hanno lavorato sulle riforme amministrative, insieme a studi, libri, documenti e ricerche di quel periodo redatti da studiosi e analisti.

I risultati del lavoro permettono di periodizzare la storia dell’amministrazione in maniera differente rispetto a quella della politica, fondata prevalentemente sulle presidenze e sul colore dei partiti al governo: all’era del consolidamento delle agenzie e del ruolo rafforzato del governo federale (1945-1960), succede l’età dell’espansione welfarista (Great Society), della ricerca di una maggiore rappresentatività sociale (minoranze e donne) e dell’accrescimento di diritti e benefits della burocrazia di carriera (1960-1976). A cui, dopo la crisi di metà anni Settanta, consegue l’epoca neo-manageriale (1976-2008) fondata sulla decentralizzazione nelle agenzie, sulla costruzione di una nuova élite amministrativa per via legislativa (Civil Service Reform Act 1978) e sull’introduzione di nuove tecniche gestionali mutuate dal privato.

Inoltre, è emerso come le riorganizzazioni amministrative dell’esecutivo, nate su iniziativa presidenziale e votate dal Congresso, abbiano progressivamente perso forza a partire dagli anni Settanta, per poi esaurirsi formalmente a metà degli anni Ottanta, a causa della polarizzazione crescente dei partiti. La Casa Bianca ed i suoi uffici sono cresciuti sia sul piano numerico che sul piano del personale nel periodo analizzato, dinamica che da un lato ha permesso ai Presidenti un maggiore controllo sul policy-making ma dall’altro ne ha anche eroso le capacità di coordinamento con il Congresso e con la burocrazia di carriera, lasciando a quest’ultima ampi sempre più spazi operativi sul fronte della regulation e dell’implementazione.

Sul piano dell’organizzazione vi è stato processo di “amministrativizzazione” della Presidenza, accelerato dalle presidenze di Johnson e Nixon, che ha decentralizzato sempre più lo sviluppo delle politiche nelle agenzie, rafforzando i federal civil servants ed indebolendo la presidenza.

A livello di strutturazione delle carriere e di gestione del personale vi è stata, da un lato, una crescita dei diritti sul piano previdenziale e sindacale che si è dispiegata piuttosto regolarmente nell’arco temporale esaminato. Dall’altro, la creazione di una élite amministrativa che si è rivelata più tecnocratica, con dirigenti pubblici spesso fossilizzati nella stessa agenzia per tutta la carriera, che generalista.

Da ultimo, il sistema del merito fondato sulla selezione dell’élite amministrativa sulla base della competenza neutrale si è consolidato nel secondo dopoguerra, resistendo anche alle peggiori crisi politiche (il Watergate, per esempio). I federal civil servants sono divenuti progressivamente una fonte indipendente di potere decisionale.

Per tutti questi motivi, la storia della burocrazia federale, forse troppo a lungo trascurata, è da considerarsi centrale per analizzare l’evoluzione dell’ingranaggio del potere della prima potenza mondiale, e non solo.

Il titolo del volume in pubblicazione è: The History of the United States Civil Service: From WWII to the Twenty-First Century (Routledge 2021).