Perché l’accordo europeo sul Recovery Fund è storico e le sfide per l’Italia senza precedenti. Il commento dell’economista Messori

22 luglio 2020
Editoriale Europe | Focus Ripresa
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A Bruxelles il Consiglio europeo, che si è riunito dal 17 al 21 luglio per offrire una risposta di lungo termine alla crisi generata dalla pandemia da Coronavirus, è arrivato a un accordo che non esito a definire “storico”. Se è vero che la Commissione Delors, fin dalla metà degli anni Ottanta, avviò i primi passi verso l’Unione monetaria, l’intesa potrebbe essere ricordata in futuro come il primo passo (anche se ancora abbozzato) verso una Unione fiscale europea. Vorrei spiegare brevemente perché, partendo dalla lettura delle conclusioni del Consiglio europeo:

  1. Per la prima volta, attraverso lo strumento Next Generation EU (NG-EU), siamo di fronte a un impegno comune e solidaristico dell’Unione europea che va al di là delle voci del suo tradizionale bilancio settennale e che assume come garanzia una serie futura di questi stessi bilanci. È stato infatti confermato lo stanziamento di 750 miliardi di euro aggiuntivi (incluse le garanzie), come da proposta originaria della Commissione europea di fine maggio scorso.
  2. Per la prima volta la Commissione europea emetterà una quantità ingente di titoli europei di debito per coprire lo stanziamento messo in campo. Anche per finanziare il SURE o precedenti iniziative, la Commissione si era impegnata a emettere titoli di debito. Ma nel caso di NG-EU, l’impegno è di dimensione molto più elevata. Titoli di debito che, tra l’altro, andranno rimborsati solo nel medio-lungo periodo con le ultime scadenze al 2058.
  3. Queste misure senza precedenti, sia per dimensione sia per tipologia, sono certamente legate a un passaggio storico eccezionale, cioè la pandemia da Coronavirus e i suoi effetti economici. Eppure esse costituiscono un primo passo, difficilmente reversibile, verso una forma molto più stretta di coordinamento fiscale fra stati membri che è destinata a sfociare in un’unione fiscale e, dunque, in una qualche forma di federalismo.
  4. Potenzialmente dirompenti sono anche gli effetti delle decisioni appena prese a Bruxelles sul funzionamento delle economie dei singoli stati membri. Se verrà realizzata nei prossimi anni in modo appropriato, l’iniziativa ha infatti le caratteristiche per garantire quel “salto di qualità” necessario ad assicurare la convergenza delle traiettorie di crescita tra Paesi europei, anche tra i paesi a crescita più lenta, come – per esempio – l’Italia, e quelli più forti.
  5. Rispetto a quanto accaduto con la crisi finanziaria iniziata nel 2009, i tempi di reazione dell’Unione europea all’attuale crisi sono stati molto più rapidi. Ciò è in parte dovuto al fatto che, proprio nel corso della scorsa crisi, sono stati costruiti, seppure laboriosamente e con fatica, meccanismi e presidi di gestione delle crisi che ora sono tornati utili. Inoltre, la pandemia ha reso chiaro alla Germania che il futuro sviluppo europeo non potrà più basarsi sulla crescita delle esportazioni nette al di fuori dell’Europa ma dovrà incentrarsi sul rafforzamento del mercato unico e su un’Unione forte e coesa.

Da questo momento in poi, dunque, sarà tutto semplice per il nostro Paese? Nient’affatto. Vediamo quali sono le principali sfide.

  1. Rispetto al progetto originario della Commissione, l’allocazione di fondi aumenta l’incidenza dei prestiti rispetto ai trasferimenti, limitando dunque la portata redistributiva di Next Generation EU. Basti considerare al riguardo che l’Italia contribuisce al bilancio dell’Unione europea per, grossomodo, l’11% dei trasferimenti ma ottiene oggi una quota dei 750 miliardi di NG-EU di circa il 28%. I prestiti vanno, però, interamente restituiti da parte del debitore; si tratta dunque di una “redistribuzione” temporanea, che è importante per superare le difficoltà contingenti ma che è a termine. Viceversa, i trasferimenti saranno successivamente coperti dall’Italia solo per l’11% del loro ammontare; dunque, comportano una redistribuzione definitiva. Pertanto, l’accresciuta incidenza dei prestiti attenua il connotato solidaristico delle misure di NG-EU. Intendiamoci però: tale connotato rimane in essere ed è un tratto cruciale dell’iniziativa.
  2. L’Italia, si è detto, è destinataria di più risorse di quanto non prevedesse il progetto originario della Commissione. Come è possibile, visto che l’ammontare totale dell’iniziativa è rimasto invariato a 750 miliardi di euro? Il fatto è che, per trovare un accordo tra gli Stati membri, si è deciso di privilegiare prestiti e trasferimenti agli Stati nazionali riducendo le risorse destinate ai progetti europei. È stato dunque un po’ ridotto il bilancio di progetti comunitari come InvestEU, Horizon, eccetera. Dal punto di vista del processo comunitario di integrazione, non è una buona notizia: si è privilegiato un approccio meno ambizioso, maggiormente centrato sugli Stati nazionali.
  3. Le nuove risorse saranno concentrate nel biennio 2021-2022, e i tempi di erogazione sono stati prolungati fino al 2026. Si tratta di una buona notizia per i paesi più fragili purché siano pronti a utilizzare appropriatamente le risorse di NG-EU. Il punto problematico è che le condizioni di accesso a tali risorse sono più stringenti di quanto si potrebbe pensare a una lettura superficiale delle conclusioni. Come nel progetto originario, rimane lo stretto legame con il Semestre europeo e, dunque, con le raccomandazioni agli Stati membri decise dalla Commissione europea; rimane inoltre il fatto che i principali finanziamenti o i trasferimenti sono vincolati all’approvazione di un “Piano nazionale di riforme e resilienza” redatto da ogni stato beneficiario con riferimento a tali raccomandazioni. La procedura di approvazione di questo Piano si è, però, indurita. La Commissione europea valuta il Piano di ciascuno stato membro (che deve scendere fin nei dettagli disegnando i progetti operativi, per i quali si chiede il finanziamento) ed esprime una valutazione; sulla base del parere della Commissione, è però il Consiglio Ue a maggioranza qualificata ad approvare (o rigettare) ciascun Piano e a deliberare (o rifiutare) la conseguente erogazione dei fondi.
  4. Superati tali passaggi, i progetti finanziati devono essere realizzati. Un qualsiasi Stato membro dell’Unione europea può ritenere inadeguata la modalità di realizzazione di una parte dei progetti del Piano, effettuata da un altro stato membro. In quel caso, il primo stato membro ha il diritto di denunciare la presunta inadempienza del secondo stato membro di fronte al Consiglio europeo, che dovrà decidere il da farsi. In prospettiva, non possiamo dunque escludere frizioni tra Stati membri, con un relativo depotenziamento del ruolo della Commissione e – di conseguenza – del Parlamento europeo. Per evitare che questo rischio si concretizzi, diventa ancora più importante che gli stati con peggiore reputazione nell’uso dei fondi europei presentino Piani nazionali molto ben strutturati e articolati, definiscano le priorità e i dettagli dei progetti operativi e realizzino tali progetti in modo efficiente. Se ciò non accadesse, le tensioni fra stati cosiddetti ‘frugali’ e stati ‘deboli (quali l’Italia) tenderebbero a riproporsi in forme estreme.

L'autore

Marcello Messori è il Direttore della Luiss School of European Political Economy ed è professore di Economia al Dipartimento di Scienze Politiche della Luiss.


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