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Perché sì: una riforma che rende più efficiente il Parlamento

Quella su cui i cittadini italiani sono chiamati a votare con il quarto referendum costituzionale della storia repubblicana il 20-21 settembre 2020 rappresenta a mio avviso una riforma dai contenuti assai limitati, ma condivisibili; e invero lungamente attesi, visto che la riduzione dei parlamentari rappresenta un refrain del riformismo istituzionale italiano, ufficialmente voluto – a parole – da pressoché tutte le forze politiche, sin dagli anni Ottanta.

Questa riforma è stata tuttavia presentata con la motivazione sbagliata. Non è certamente in nome delle accuse alla “casta” e della riduzione dei “costi della politica” che si può intraprendere una seria azione di revisione del nostro assetto istituzionale; ed è anzi evidente come si tratti di motivazioni che, se estremizzate, rischierebbero di minacciare i fondamenti della democrazia rappresentativa e della stessa fiducia nelle istituzioni e nell’ordinamento.

Eppure, nel referendum i cittadini sono chiamati ad esprimersi sul merito della riforma. Ed è noto, anche alla luce dell’insegnamento popperiano sugli effetti inintenzionali delle azioni intenzionali, che non sempre le motivazioni addotte, in modo più o meno sincero, dal legislatore si rivelano essere decisive nella valutazione della legge che viene approvata in nome di esse. Del resto, sono tante le riforme, legislative o financo costituzionali, che, pur immaginate e propugnate in nome di alcuni obiettivi, ne hanno poi realizzati di ben diversi.

Il dibattito costituzionalistico sulla riforma costituzionale appare piuttosto vivace, con giudizi che divergono su parecchi profili decisivi. Tra questi, se ne possono richiamare qui almeno tre. In primo luogo, si discute sulla stessa importanza della revisione costituzionale in questione. Secondo alcuni, si tratterebbe di una riforma di rilievo marginale. Secondo altri, al contrario, essa determinerebbe un vulnus alla democrazia rappresentativa.

In secondo luogo, quanto alla lettura della riforma in chiave comparata non vi è concordia, riscontrandosi divergenze radicali sul metodo della comparazione, e quindi sul suo oggetto. In particolare, prendendo in considerazione solo le Camere basse, alcuni rilevano che dopo la riforma costituzionale la Camera dei deputati italiana con 400 deputati sarebbe la Camera bassa meno numerosa, in rapporto alla popolazione, nel panorama europeo, con ogni deputato chiamato a rappresentare, in media, circa 151.000 abitanti; e chi, all’opposto, considerando assieme le due Camere, visto il bicameralismo simmetrico, osserva che oggi l’Italia è lo Stato europeo con più parlamentari elettivi (945 tra deputati e senatori, come è noto) e che anche dopo la riduzione l’Italia resterebbe comunque ai piani alti di tale speciale classifica.

In terzo e ultimo luogo, si registra una intensa discussione anche circa gli effetti della riduzione di deputati e senatori sulla funzionalità delle Camere. I promotori della riforma affermano che da essa deriverà una maggiore efficienza dei lavori parlamentari e altresì un rafforzamento del ruolo dei due rami del Parlamento, i quali guadagnerebbero così in “prestigio e autorevolezza”. Tuttavia, vi è anche chi, all’opposto, ritiene che la maggiore efficienza rappresenti un assunto indimostrato, se non addirittura da confutare, ipotizzando che le lungaggini procedurali rimarranno invariate, se non peggioreranno per l’aumento del carico di lavoro gravante su ciascun parlamentare.

Ebbene, è facile osservare che questa diversità di giudizi discende dalle tante incognite che la revisione costituzionale, di carattere puntuale, inevitabilmente presenta. Le risposte a questi contrasti interpretativi finiscono perciò per dipendere, per larga parte, proprio da come la riforma sarà attuata: sia sul piano della legge elettorale, sulla quale non a caso si incentra oggi il dibattito politico; sia sul piano dei regolamenti parlamentari (analizzati, in questa chiave, in L. Gianniti, N. Lupo, Le conseguenze della riduzione dei parlamentari sui Regolamenti di Senato e Camera, in Quaderni costituzionali, n. 3, 2020, early access [1]; sia sul piano di ulteriori revisioni costituzionali “a completamento”, quale anzitutto quella che equipara l’elettorato attivo e passivo del Senato a quello della Camera.

Non pare trattarsi di una novità. L’attuazione delle riforme costituzionali riveste sempre un ruolo cruciale: sia quando si tratti di revisioni organiche; sia laddove si sia davanti a interventi “a grappolo”; sia infine allorquando, come nel caso di specie, vadano attuati emendamenti costituzionali specifici e puntuali. Del resto, non è nuova neppure la considerazione secondo cui l’attuazione delle revisioni costituzionali finisce per essere ancora più problematica e difficile rispetto al (già tutt’altro che facile) processo di attuazione di una nuova Costituzione, visto che le spinte alla continuità si rivelano essere, in questi casi, tendenzialmente ancora più forti. A maggior ragione, poi, all’indomani dello svolgimento di un referendum costituzionale, che ne rende incerto l’esito e, soprattutto, finisce per dividere i cittadini, le forze politiche e gli stessi costituzionalisti in favorevoli e contrari alla riforma: una riforma che, ove approvata, dovrà essere poi attuata rigorosamente e scrupolosamente, anche con il concorso attivo di coloro che l’hanno avversata, per non rivelarsi inutile o dannosa.

Anche perché mi pare evidente che se ci si limiterà a dare attuazione alla riforma soltanto adeguando i quorum – e dunque, in particolare, esclusivamente riducendo i requisiti per la formazione dei gruppi, ma lasciando immutati numero e composizione delle commissioni, senza incidere in alcun modo sui rapporti tra le due Camere – il ritorno, in termini di maggiore efficienza e di recupero del ruolo del Parlamento, appare davvero arduo da dimostrare. Se invece, al contrario, si avrà la forza di cogliere questa occasione per ripensare in profondità, esattamente 50 anni dopo i regolamenti del 1971, le caratteristiche dei soggetti e dei procedimenti parlamentari, a partire proprio dall’articolazione in gruppi e commissioni e dai meccanismi di funzionamento del bicameralismo simmetrico, una revisione costituzionale puntuale e apparentemente minimale potrebbe segnare un significativo cambio di passo negli assetti del parlamentarismo in Italia: in coerenza con l’esito del referendum del 2016, che “ha confermato un assetto costituzionale basato sulla parità di posizione e funzioni delle due Camere elettive” (così Corte cost., sentenza n. 35 del 2017).

Ecco perché, in fondo, nonostante la motivazione non condivisibile, ritengo il “sì” la scelta più opportuna. Opporsi oggi anche a questa riforma minimale della carta costituzionale – magari usando l’argomento della sua incompletezza, usato oggi anche da alcuni di coloro che, sulla base dell’argomento diametralmente opposto, ossia del carattere organico della revisione, sostennero il “no” nel referendum del 2016 – rischia infatti di bloccare ogni processo di riforma di un sistema istituzionale che continua, purtroppo, a mostrare non poche crepe.