Europa, un progetto comune. Dalle premesse alle attuali e controverse forme di integrazione

15 settembre 2020
Editoriale Open Society
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Gli italiani che guardano all’Europa non come problema di cui liberarsi, ma come soluzione da rendere migliore devono essere grati a Sergio Fabbrini per gli scritti qui allegati. Fabbrini si è occupato dei temi europei in tante sedi, ha anche scritto ottimi libri su di essi. Ma a ciò ha accompagnato l’impegno di scriverne settimanalmente per i lettori de “Il Sole”, spiegando e commentando quello che veniva e viene accadendo nelle sedi istituzionali europee, le posizioni che si venivano e si vengono affermando in Italia (e non solo) e dando sempre le coordinate più corrette per inquadrare il tutto.

I valori dell’Unione 

È diventato così il punto di riferimento ineludibile del dibattito europeo in Italia e quanto più questo ha risentito della radicalizzazione, talora parossistica, delle nostre polemiche politiche interne, tanto più –credo- è stato prezioso per i lettori de “Il Sole” poter disporre ogni settimana delle sue analisi e dei suoi commenti, specie tenendo conto dei criteri ai quali si è sempre ispirato: davanti a un’Europa che viene, ora elogiata, ora e più spesso criticata da chi neppure ne conosce i tratti e il funzionamento, un studioso che scrive su un giornale deve offrire ai suoi lettori il frutto delle conoscenze che si è formato nei suoi studi, non la prima opinione che gli è saltata in mente facendosi la barba al mattino (questo lo scrivo io, non lo ha scritto lui, ma credo che lo pensi). Ciò tuttavia non significa che debba essere asettico e neutro e non possa esprimere i valori in cui crede. Ed ecco qui il filo rosso valoriale degli scritti settimanali, che viene fatto risalire a Ralf Dahrendorf e a Karl Popper: democrazia, società aperta, economia di mercato e giustizia sociale, valori che sono fra quelli sui quali è esplicitamente fondata l’Unione Europea e che rendono meritevole il progetto che in essa si incarna. Su queste premesse, e con questo filo, Sergio Fabbrini è venuto dipanando e dipana qui i suoi argomenti, in termini certo favorevoli a tale progetto, ma con toni che non sono mai quelli acritici degli euroentusiasti; è anzi ben consapevole di ciò che non va e sui problemi e sulle relative soluzioni, pezzo dopo pezzo, ha insistito e insiste con encomiabile tenacia.

Non ha dubbi, Fabbrini, sul successo che la Comunità Europea seppe conseguire, chiudendo i conti con il passato post-westfaliano nel quale la sovranità esclusiva degli Stati aveva generato quel nazionalismo aggressivo, che ci era costato guerre su guerre e milioni di morti. La presa d’atto della inevitabile interdipendenza degli Stati nazionali è avvenuta all’insegna del “mai più guerre fra noi” ed ha consentito, appunto con la creazione della Comunità, una efficace risposta al passato. Le guerre fra noi non solo non le ha più pensate nessuno, ma sono divenute davvero impensabili. Il progetto europeo, però, non era soltanto questo, doveva anche essere una risposta a un futuro nel quale nessuno Stato, da solo, avrebbe potuto fronteggiare sfide come quella ambientale, una criminalità ormai organizzata sul piano internazionale, flussi migratori sempre più intensi, per non parlare delle potenze economiche e militari di rilievo mondiale che solo in formazione europea avremmo forse potuto bilanciare. È qui, è davanti a queste sfide che i nostri pur innegabili progressi – il mercato integrato, l’elezione diretta del Parlamento europeo, l’euro – non sono bastati a farci avanzare verso una integrazione crescente e condivisa. L’integrazione è avvenuta a balzelloni, i suoi risultati hanno suscitato consensi, ma anche forti dissensi – si pensi agli strumenti di cui ci si è dotati per fronteggiare la crisi economico e finanziaria del 2008 e all’uso del patto di stabilità – sul piano politico ne è uscito un irrigidimento degli interessi nazionali, di cui si sono fatti paladini nuovi o rinvigoriti movimenti populisti. Di qui i sovranismi, poco amici dell’Unione e forieri di ostilità di un paese verso l’altro, con i quali facciamo i conti ancora oggi, pur nell’Europa rasserenata dall’intervenuta approvazione del Recovery Fund, grande passo in avanti verso una finanza comune.

Interessi europei, interessi nazionali 

Davanti a questo panorama chiaroscurale, sempre più segnato dalla contrapposizione fra interesse europeo e interessi nazionali, non vi aspettate da Fabbrini una semplicistica condanna dei secondi in nome del primato europeo. Intanto egli è critico verso quella parte dell’europeismo italiano, che aveva totalmente identificato l’interesse nazionale nell’interesse europeo. È innegabilmente vero che il c.d. vincolo europeo è stato utile per spingere l’Italia verso riforme che avrebbe dovuto fare in ogni caso, nel suo stesso interesse. Ma è davvero troppo sostenere che sempre e comunque tale interesse coincide con quello europeo. Noi, come tutti, abbiamo i nostri interessi in una Unione che ha messo insieme comunità nazionali radicate ciascuna nelle proprie specificità economiche, nelle proprie sensibilità culturali, nelle proprie tradizioni, a volte comuni, ma più spesso distinte.  Per mantenere tutto questo insieme, occorre bensì perseguire gli obiettivi comuni, ma non dare a nessuno la sensazione di esserne cancellato, o magari ignorato a beneficio di altri. La costruzione europea, insomma, deve riuscire ad avvalersi anche di questi materiali e il problema è come farlo, per evitare poi di esserne soverchiati e paralizzati.

Di tutto questo Fabbrini è più che consapevole e proprio per questo non gli è difficile mettere l’europeismo, di cui è peraltro partecipe, davanti alla lezione che ci viene dai fatti recenti. Non è il solo a farlo (Vivien Schmidt ha fatto altrettanto col suo recentissimo “Europe’s Crisis of Legitimacy”). Certo si è che rafforzare oggi l’integrazione europea significa anche non dimenticare gli interessi nazionali, evitare che l’Europa diventi il bersaglio di rivendicazioni nazionali, cadute nel vuoto, anche quando ci sarebbe lo spazio per tenerne conto. Io non potrò mai dimenticare Neil Mac Cormick, grande filosofo del diritto e politico scozzese, quando spiegò alla Convenzione sul futuro dell’Europa, con ironia e con calore ad un tempo, che nella direttiva sul trasporto degli animali via camion sarebbe stato meglio prevederne il divieto non quando il vento superava una data velocità, ma quando usciva da una fascia entro cui gli stati membri potessero collocarsi. Con quell’unica velocità, infatti, il trasporto in Scozia era sempre vietato, perché il vento era sempre superiore.

Il vero problema è, appunto, come tutelarli gli interessi nazionali ed è qui che la critica di Fabbrini diviene stringente e priva di possibili repliche, che non siano rigurgiti di ostinazione nazionalista. Non dimentichiamo che il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (firmato a Roma nel 1957) non li aveva affatto ignorati e non lo aveva fatto nelle stesse materie attribuite alla competenza della Comunità e quindi alla disciplina da adottarsi con regolamenti e direttive europee. Ma qual era – e tale è fondamentalmente rimasta- la procedura adottata a tali fini? Proposta iniziale affidata in esclusiva alla Commissione, titolare dell’interesse europeo. Discussione e decisione (allora) del solo Consiglio dei Ministri, nel quale i Ministri, rappresentativi ciascuno del proprio Stato, potevano introdurre adattamenti ai loro interessi nazionali –sempre che trovassero il consenso necessario per farlo (ancora oggi[1], ai sensi dell’art. 293 del Trattato sul Funzione dell’Unione Europea o Tfue, quando il Consiglio delibera su proposta della Commissione, può emendare la proposta solo deliberando all’unanimità, salvo limitate eccezioni). L’impianto, perciò, era e rimaneva quello della Commissione, fondato sull’interesse europeo. Questo “prima l’Europa” verrà poi abbandonato in tutte le missioni comuni –da quella economica e fiscale alla politica estera e alla giustizia – per le quali si adotterà invece il metodo intergovernativo. Sarà il trattato di Maastricht del 1992 a farlo. Come ho scritto altre volte, il Trattato di Maastricht che ci ha dato il picco dell’integrazione, e cioè l’euro, ci ha anche dato quello che sarebbe stato il veleno più corrosivo della stessa integrazione. Con il metodo intergovernativo, infatti, la partenza e l’approdo non coincidono più con l’interesse europeo. Con esso la partenza è negli interessi nazionali e l’approdo in una loro somma, più o meno soddisfacente per tutti.

Non solo, ma questa distorsione diviene anche una distorsione istituzionale, che giganteggia nel ruolo del Consiglio europeo. Titolare, secondo il Trattato di Lisbona oggi vigente, dei soli poteri di indirizzo di dimensione europea, è di fatto la stanza di composizione, faticosa e permanente, degli interessi nazionali ed è perciò chiamato a risolverne ogni possibile conflitto, rendendo l’assetto istituzionale un vero garbuglio. Un problema già lo si legge nello stesso Trattato di Lisbona – che prevede in realtà due esecutivi, l’uno, il Consiglio, che “dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali” (art. 15 c.1 del Trattato sull’Unione Europea o Tue), l’altro, la Commissione, con l’azione esecutivo. Ma il problema diviene ancora più grave nella realtà fattuale che trascina lo stesso Consiglio nell’area che dovrebbe essere della Commissione. Ora, la Commissione di ciò che fa risponde al Parlamento europeo, ma a chi risponde il Consiglio europeo? A nessuno, salva la responsabilità dei suoi singoli componenti verso il proprio Parlamento, una responsabilità che, in tempi di sovranismi, è particolarmente viva, ma di sicuro non ha alcun aggancio con la dimensione europea. Si noti che, secondo le intenzioni di chi scrisse le disposizioni dell’attuale Trattato di Lisbona, il vuoto di responsabilità sovranazionale del Consiglio europeo si sarebbe potuto colmare nel tempo avvalendosi di una clausola, inserita nello stesso Trattato, memore della genesi del parlamentarismo britannico, nel quale l’iniziale rapporto, meramente informativo, fra governo e parlamento aveva generato attraverso la prassi la responsabilità dell’uno nei confronti dell’altro. E la clausola è l’art. 15, c.6 n.1, secondo il quale il Presidente del Consiglio europeo “presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni” dello stesso Consiglio.

Un’ evoluzione nel senso indicato è tuttora possibile, ma presuppone un’evoluzione più generale, capace di rimettere in moto il processo di integrazione, attraverso una risistemazione dei rapporti, e degli spazi rispettivi, dell’interesse europeo e degli interessi nazionali, che eviti sovrapposizioni e garbugli, fonti, in ultimo, più di tensioni che di soluzioni. Il percorso da seguire è necessariamente quello di una presa d’atto della inefficienza del metodo intergovernativo nei settori nei quali più è necessaria l’azione europea e quindi un passaggio di tali settori al metodo comunitario, rendendo tuttavia questo più attento alle ragioni degli interessi nazionali ovunque ciò si palesi opportuno, senza danno per l’interesse europeo. Non sarebbe una novità, è già accaduto, ad esempio, per il c.d. terzo pilastro, quello dell’area di libertà, sicurezza e giustizia comune, nato come settore intergovernativo e poi largamente sussunto al metodo comunitario. Così come già è accaduto che alla regolazione uniforme si sia preferito, a tutela di legittime e compatibili diversità nazionali, il mutuo riconoscimento delle legislazioni nazionali basate su principi comuni.

L’integrazione si fonda sull’interdipendenza

Certo, è meno facile applicare il metodo comunitario a settori come la politica estera, che si governano più spesso con scelte e conseguenti attività operative che non con regolazioni. Ma la Banca Centrale Europea sta lì a dimostrare che, quando il conferimento dei poteri è chiaro, anche un organismo retto da un board di tipo confederale, una volta presa la decisione, quei poteri li esercita in modo univoco e pieno. Per converso, nelle sedi solo intergovernative, l’eventuale decisione è destinata a sminuzzarsi nelle azioni di ciascuno, che il responsabile europeo ha solo il potere, e non sempre la forza, di coordinare. È quello che accade nella politica estera di oggi e che potrebbe non accadere in quella di domani.

La vicenda del Recovery Fund dimostra che per procedere concretamente in questo senso ovunque ciò abbia degli evidenti benefici rispetto allo status quo c’è un unico fattore che serve, il coraggio e la determinazione di farlo. Così è stato in tale vicenda, nella quale- non dimentichiamolo- c’era chi si batteva perché le singole decisioni di finanziamento fossero nelle mani del Consiglio, ma alla fine ha vinto il fronte favorevole alla Commissione. E dunque, se lo si vorrà, così potrà essere altrove (utilissima a tale riguardo è la quasi-agenda per la prossima Conferenza sul futuro dell’Europa, contenuta nelle conclusioni di questo volume). Fabbrini, del resto, lo ha scritto più volte e si tratta anzi di uno dei suoi leit motiv: l’integrazione non è fondata su un’ideologia, al contrario, di fronte al nostro attuale livello di interdipendenza, essa risponde a bisogni che non potremmo soddisfare altrimenti. Per questo chi ne è convinto deve solo avere il coraggio di agire. Saranno i risultati a parlare e a dare ragione di sé.

Valori nazionali incompatibili con l’impianto sovranazionale

Il problema –anch’esso trattato in più di uno degli scritti che seguono- è che per alcuni degli Stati membri può non essere sufficiente l’evidenza dei benefici dell’integrazione, nemmeno se realizzata con la massima attenzione per gli interessi nazionali. Per loro l’azione comune è comunque un pericolo e d’altra parte può ben accadere che i loro interessi nazionali siano del tutto diversi da quelli di coloro che quell’azione la sostengono.  Anche questo c’è voluto del tempo a capirlo, ma alla fine è parso chiaro a tutti che un italiano e un ungherese possono essere entrambi sovranisti, ma il primo vorrà che l’Europa si occupi di più di immigrati, per non averli tutti addosso lui; il secondo preferirà che l’Europa ne stia fuori, perché altrimenti pretenderà di riallocarne un po’ anche da lui.

Se le cose stanno così, non può non profilarsi davanti a noi un’Europa sdoppiata, come Fabbrini già aveva scritto in un suo libro di tre anni fa. O addirittura, secondo altri, un’Europa con più nuclei di maggiore integrazione, aventi composizione solo in parte coincidente, e con alcuni dei suoi attuali Stati membri fermi al mercato integrato e non partecipi di nessuno di quei nuclei.  Dobbiamo essere preparati a un’evenienza del genere, con un realismo sufficiente a capire che gli interessi nazionali entro certi limiti sono bilanciabili e quindi assorbibili entro una struttura integrata, ma al di là di quei limiti diventano una fonte di turbolenza nociva per tutti. Certo, se l’Unione, anche nella sua dimensione minima, rimane fondata sui valori comuni dell’art. 2 del Trattato sull’Unione Europea o Tue e vi sono interessi nazionali che mettono in dubbio proprio quei valori, allora la questione sorge per la stessa dimensione minima. E così rischia di essere per Polonia e Ungheria, sebbene la partita sia ancora fortunatamente aperta. Il quesito qui è se l’Unione europea, anche se eventualmente ridotta, nella sua dimensione più ampia, al solo mercato comune, sarà e rimarrà qualcosa di più dell’Organizzazione Mondiale del Commercio o WTO o se, in tale dimensione, ne diventerà una sorta di segmento più sofisticato e più integrato, assoggettato però a standard analoghi e non più a quelli che governano, e che nelle altre formazioni continuerebbero a governare, l’accesso e la permanenza nella stessa Unione.

Una cronaca sui grandi quesiti dell’Unione

Tutto questo si ribalta sul futuro dell’assetto istituzionale comune. È pensabile una Unione che sia tale se le sue interne articolazioni, due o più, non fanno tutte capo alla medesima Commissione e al medesimo Parlamento? E’ concepibile che Stati in accertata e non rimediata violazione della rule of law ne siano partecipi, sia pure al livello più basso, vale a dire del solo mercato integrato? E che ne sarà del Consiglio europeo, dovrà adattarsi a formazioni diverse, oppure, ancorandosi agli orientamenti e alle priorità politiche generali (esattamente ciò che gli compete) riuscirà ad essere il grande ed unico disegnatore del futuro europeo, sotto l’occhio del Parlamento?

Immersi nella cronaca, molti, troppi protagonisti politici della vita europea sembrano lontanissimi da quesiti del genere; e non è detto che la prevista Conferenza sul futuro dell’Unione riesca davvero a ridurre la distanza per tutti. Ciò aumenta il valore di una raccolta come questa, che tali quesiti fa rimbalzare da uno scritto all’altro, pur trovando proprio nella cronaca, settimana dopo settimana, lo spunto di partenza. Fabbrini prende esplicitamente le mosse dal “conoscere per deliberare” di Luigi Einaudi. Ma ci aiuta eloquentemente a capire che ciò che va conosciuto non sono solo fatti, sono le cornici in cui essi si collocano, i principi che in essi prendono corpo o che, all’opposto, vengono messi in tensione attraverso di loro, i progetti verso i quali si intende orientarli, se non si vuole che siano in realtà i fatti stessi a governare il proprio sviluppo.

Fabbrini non non ha tutte le risposte, giustamente, a volte ha le domande soltanto. Ma vivaddio l’autore se le pone e ce le pone. E così non si limita a raccontarci l’Europa com’è, ma ci stimola a cercare e a condividere i modi per migliorarla.

 

[1] L’attuale Unione Europa si basa sul Trattato di Lisbona entrato in vigore nel 2009. Tale Trattato è costituito di due Trattati, il Trattato sull’Unione Europea o Tue e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea o Tfue, più la Carta dei diritti.

PERCHE’ CAPIRE L’INTERDIPENDENZA EUROPEA? di Sergio Fabbrini

L'autore

Giuliano Amato è un politico, giurista e accademico italiano.


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