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Il principio del favor partecipationis spinge la Corte a difendere le leggi provvedimento e la stabilizzazione dei precari nella PA

La sentenza n. 275 del 2020 scaturisce dalla questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato nei confronti di una disposizione inserita all’interno della legge di bilancio per il 2018 (art. 1, comma 605, della legge 27 dicembre 2017, n. 205). La norma in questione aveva previsto l’indizione di un concorso pubblico per l’assunzione di direttori dei servizi generali e amministrativi nel Comparto della scuola (DSGA) aperto anche agli assistenti amministrativi che, seppur privi della laurea specialistica (requisito culturale richiesto dal contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale del Comparto scuola) avessero maturato, negli ultimi otto anni, almeno tre anni di esperienza nelle mansioni di DSGA. Secondo la disposizione normativa tale requisito derogatorio doveva essere maturato alla data di entrata in vigore della legge appena citata, ossia il 1° gennaio del 2018, e non già alla data di scadenza dei termini per la presentazione delle domande di partecipazione al concorso.

Sulla base di tale discrasia temporale, a detta del giudice remittente, si è in presenza di una violazione della regola generale in materia di concorsi pubblici, nella misura in cui è stabilito che, nel dettare i requisiti generali di partecipazione, essi devono essere posseduti alla data di scadenza del termine stabilito nel  bando di  concorso  per   la presentazione della domanda di ammissione (articolo 2 del DPR n. 3 del 1957, disposizione ribadita dall’articolo 2, comma 7, del DPR n. 487 del 1994). L’articolo della legge censurata, nel prevedere due termini diversi per la maturazione dei requisiti, avrebbe determinato, secondo il giudice a quo, una disparità di trattamento in maniera irragionevole e quindi lesiva dell’articolo 3 della Costituzione e degli articoli 51 e 97 Cost., limitando la più ampia partecipazione degli aspiranti candidati in condizione di non parità.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, non si ravvisa tale disparità di trattamento, in quanto la norma del 2017, introdotta con il preciso intento di stabilizzare una parte del personale ATA, si qualifica come legge-provvedimento e come tale finalizzata ad incidere solo sul concorso in oggetto. L’intervento legislativo in esame ha così inteso operare un adeguato bilanciamento tra il favor partecipationis di chi ha ricoperto, pur in assenza del requisito della laurea, l’incarico di DGSA e il principio meritocratico che tutela i soggetti muniti di adeguato titolo di studio per concorrere alle selezioni pubbliche.

La Corte costituzionale, nella sentenza in esame, ritiene non ritiene fondata la questione, legittimando indirettamente la difesa svolta dall’Avvocatura dello Stato. Nel ragionamento della Corte, infatti, il principio costituzionale del pubblico concorso non è incompatibile con la possibilità, mediante singoli e settoriali interventi legislativi, di consolidare le pregresse esperienze lavorative maturate all’interno della stessa amministrazione, purché tale consolidamento sia svolto in modo rigoroso ed effettivamente funzionale all’esigenza dell’amministrazione. La deroga al pubblico concorso può, dunque, anche comportare la variazione sulle regole generali relative alla determinazione dei requisiti per la partecipazione alle selezioni pubbliche, in ottica di una valorizzazione delle esperienze maturate all’interno della pubblica amministrazione. In questo modo rientra nella piena discrezionalità del legislatore indicare una data diversa e anteriore per la maturazione dei requisiti utili per la partecipazione al concorso, purché tale discrezionalità, si legge, rispetti i limiti “della non manifesta irragionevolezza e della uniformità di trattamento tra categorie omogenee di candidati”.

La pronuncia sommariamente riassunta è, a parere di chi scrive, indicativa di alcuni mali endemici che affliggono la pubblica amministrazione italiana e più in generale il nostro sistema ordinamentale.

Andando con ordine, e non entrando nel merito della questione relativa ai due diversi termini previsti per la maturazione dei requisiti, si può osservare, in prima battuta, come il legislatore sia sempre più incline ad adottare con legge, la cui natura è o dovrebbe essere, quella di atto normativo astratto e a portata generale, interventi tipicamente provvedimentali, e dunque amministrativi, la cui titolarità spetterebbe alla pubblica amministrazione. Tale tendenza si inquadra nella comune prassi di prevedere, a fronte di regole generali, deroghe caso per caso, impedendo la certezza del diritto e spodestando l’amministrazione dai poteri suoi propri.

A prescindere da tale tendenza ordinamentale la disposizione provava a “sanare” una situazione ricorrente (ma scorretta e a mio avviso incostituzionale) che vede, nella pubblica amministrazione, svolgere funzioni pubbliche di grado superiore a soggetti che non hanno svolto alcuna procedura concorsuale. Questa prassi deriva dalla ormai conclamata e perenne carenza di personale all’interno delle pubbliche amministrazioni che premia i peggiori, rafforza la posizione di chi sceglie il personale senza concorso ed esclude e limita fortemente la possibilità di esercitare funzioni pubbliche a chi è in possesso di un qualificato livello di istruzione. Nel caso qui affrontato, e come si evince dalle parole dell’Avvocatura dello Stato, il sacrificio del principio meritocratico si giustifica per tutelare il legittimo affidamento di soggetti scelti con criteri puramente discrezionali. Infatti, per il personale ATA, è il Dirigente scolastico, legale rappresentante dell’istituto, a scegliere, tra i diversi assistenti amministrativi, la persona deputata a svolgere il ruolo di DSGA quale facente funzioni. Il sacrificio del principio meritocratico, per chi scrive, non sembra giustificabile, anche in presenza di una esigenza funzionale della pubblica amministrazione, in quanto la scelta del facente funzioni non sempre avviene tramite una procedura selettiva e comparativa.

Questa pronuncia, seppur nella sua sinteticità, offre l’occasione per ragionare sull’equilibrio istituzionale tutt’ora esistente e sul rispetto del principio della divisione dei poteri. Insomma sarebbe un bene che ognuno tornasse a svolgere il proprio ruolo, ossia: al legislatore spetterebbe dettare regole generali e adeguate coperture finanziarie per far funzionare correttamente la macchina burocratica; all’amministrazione il compito e l’adeguata capacità di programmare idoneamente i fabbisogni di personale e di organizzare e svolgere i concorsi pubblici con procedure aperte e trasparenti; al dirigente scolastico l’organizzazione dell’attività dell’istituto e non quella di scegliere il personale sulla base di criteri fiduciari; ai soggetti muniti di adeguato titolo di studio di presentare, se vogliono, domanda, e, infine, alle Corti di vigilare affinché tutto ciò accada nel rispetto del principio di separazione tra politica e amministrazione e in ossequio all’ormai tanto bistrattato principio del pubblico concorso.