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L’esame di maturità dell’Unione europea. Una nuova stagione di relazioni internazionali

Le radici storiche e culturali dell’Europa sono profonde e tuttavia vi sono pochi dubbi che l’Unione Europea sia un esperimento, a differenza di quel che la storiografia dibatte nel caso degli Stati Uniti d’America. Nel caso dell’America, la teoria dell’esperimento storico degli Stati Uniti si confronta con l’ipotesi del destino ineluttabile di una Nazione eletta;[1] [1] i recenti avvenimenti della politica americana, peraltro, contribuiscono a rendere quel confronto drammaticamente attuale. Nel caso dell’Unione Europea, l’esperimento nasce proprio in risposta alle derive novecentesche della mitologia delle Nazioni, con il logos di una costruzione progressiva, democratica e condivisa come antidoto alle scorciatoie tragiche del XX secolo.

Un esperimento è per sua natura esposto al confronto delle condizioni nelle quali si svolge, e dunque il 2020 sarà ricordato come un crocevia per l’Europa. L’anno si era aperto con l’insediamento della nuova Commissione ed il lancio del Green Deal, e si è chiuso con l’accordo sulla Brexit e l’arrivo dei vaccini contro il Covid-19. Nel mezzo, la più traged ica pandemia e la più pesante recessione da molte generazioni. Se il 2021 verrà ricordato come l’anno del rilancio e dell’inizio di una fase di sviluppo, l’esperimento avrà funzionato in condizioni assai avverse, confermando la tesi di Jean Monnet che l’Unione Europea “sarà forgiata dalle sue crisi e sarà la somma delle soluzioni trovate per risolvere tali crisi”.[2] [2]

Qui si vuole offrire al lettore una mappa, ampia ma certo non esaustiva, per orientarsi nelle trasformazioni impetuose che stanno caratterizzando questa epoca delle relazioni internazionali e delle dinamiche europee, partendo da quel che il 2020 ci lascia in eredità sotto i profili geopolitici, economici e sociali. I rapporti tra tecnologia e benessere, da una parte, e tra potere e consenso, dall’altra, stanno mutando con la rapidità tipica dei periodi di grande frattura storica, accompagnando sia il lento ma inesorabile declino dell’egemonia statunitense[3] [3], sia il prorompere di sviluppi tecnico-scientifici che interrogano il senso stesso dell’esperienza e della società umana.[4] [4]

La prima parte è dedicata ad una disamina dello stato dell’Unione (Europea) sotto il profilo delle relazioni geopolitiche globali, delle condizioni e delle strategie macroeconomiche, della partecipazione alle catene globali del valore prima e durante la pandemia, delle conseguenze sociopolitiche della polarizzazione geo-economica. Nella seconda parte, si considerano alcune delle direttrici principali delle politiche dell’UE (nell’ordine, la risposta fiscale dei governi alla crisi del Covid-19; le linee guida del piano Next Generation EU; le politiche di coesione territoriale), per evidenziare quali siano le loro caratteristiche e quali le sfide in particolare per il nostro Paese.

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Tra le 100 aziende che su scala globale hanno avuto i migliori risultati nel 2020, anche in forza della loro dimensione e della capacità di generare prodotti e modelli innovativi di business adatti ad intercettare la domanda al tempo del Covid, circa la metà sono statunitensi, un quarto cinesi, e solo una decina di Paesi Membri dell’Unione Europea, tra le quali nessuna italiana.[5] [5] Senza innovazione, nel lungo termine non vi è prosperità. Ma è la capacità prolungata dei sistemi economici di rendere il benessere insieme crescente, diffuso e sostenibile che rende quei sistemi progressivi e resistenti. Mentre è la capacità di governare la tecnologia mettendola a disposizione di un progetto che renda coerenti la crescita e la mobilità sociale, la sostenibilità ed il consenso democratico, che solo può mettere al riparo dalla separazione incontrollabile della tecnica dalla società. Come scrive Marta Dassù nel saggio che apre il volume, il Grande Gioco tra le potenze del XXI secolo si orienta sempre più sulla competizione tecnologica e sul controllo della tecnica e della sicurezza, a differenza di quello tradizionale connesso principalmente al controllo territoriale, delle materie prime e dei mercati. La competizione si indirizza verso un confronto di “tecno-autoritarismo versus tecno-democrazia. L’esito della guerra fredda hi-tech potrebbe essere questo, senza un vincitore globale”. Non sono solo le pericolose tentazioni autoritarie che emergono negli Stati Uniti, oltre che ai confini dell’Europa, a rendere urgente una presa di coscienza nel Vecchio Continente ed una maturazione dell’esperimento europeo. È anche il tema ormai ineludibile del rafforzamento dell’identità e del ruolo dell’Unione Europea nel nuovo ed in parte imprevedibile scenario globale dei nostri giorni, il nuovo Grande Gioco appunto. L’avvento della nuova Amministrazione Biden aprirà spazi di convergenza e cooperazione con la UE, come già si annuncia ad esempio nella sfera sanitaria ed ambientale, ma la maturità e la capacità di investimento dell’Unione saranno messe alla prova. Per l’Italia si tratta non solo di contribuire ad un salto di qualità nelle politiche europee, ma anche di bilanciare con strategie ed azioni amministrative efficaci, non con una mera retorica nazionalistica, una dinamica che vede Germania e Francia sempre più alla guida dopo la Brexit.

L’identità si costruisce dalle fondamenta materiali oltre che ideali, e sotto questo profilo il 2020 ha costituito un crocevia per le politiche macroeconomiche dell’Unione. Come sostiene Francesco Saraceno, dopo qualche tentennamento e con qualche residua venatura di timidezza, l’Europa è sembrata decisa a prendere in mano il suo destino economico, soprattutto dopo la crisi del Covid.  Ancora di più, ha affermato un principio di condivisione del rischio e l’estensione della sfera del suo operare (all’ambito sanitario, ma non solo) e dell’arsenale dei suoi strumenti. L’Unione Europea lo ha fatto in prima battuta garantendo lo sforzo fiscale messo in campo dai governi dei Paesi Membri, con la sospensione del Patto di Stabilità, il Temporary Framework sugli aiuti di Stato e le operazioni della BCE. Lo ha poi fatto con il “salto quantico” del piano Next Generation EU (NGEU) destinando risorse importanti, e per la prima volta reperite anche mediante un indebitamento comune, per riparare ai danni di una emergenza senza precedenti e modellare il futuro economico del Continente. Se questo costituirà davvero il preambolo di un momento costituente storico, il cosiddetto “momento Hamiltoniano”, lo diranno il successo del piano NGEU e gli sviluppi sociali e politici del Continente nei prossimi anni.

Marina Brogi e Valentina Lagasio analizzano la risposta europea all’emergenza del Covid sul versante complementare delle politiche monetaria e bancaria. La prima ha costituito da subito il pilastro complementare alle azioni della Commissione Europea, anche se la Presidente della BCE Lagarde ha chiarito correttamente come la politica monetaria da sola fosse insufficiente per rispondere all’impatto della pandemia. In una condizione di tassi di riferimento tendenzialmente nulli o negativi, la Banca Centrale ha agito anzitutto sul versante delle operazioni di acquisto di attività e di rifinanziamento, con nuovi programmi e l’estensione di quelli già in essere. Altrettanto tempestive sono state le mosse sul versante regolamentare delle politiche prudenziali, con la conseguenza di liberare ingenti risorse patrimoniali dai bilanci degli intermediari e di introdurre misure inedite come la raccomandazione a sospendere l’erogazione dei dividendi e a moderare le componenti variabili dei compensi. Il risultato complessivo è quello di politiche finanziarie estremamente accomodanti, che possono contribuire ad amplificare l’impatto delle politiche fiscali se la propensione per la liquidità non diventa eccessiva; ma che al contempo comprimono i rendimenti in diversi segmenti dei mercati finanziari. I rischi di moral hazard e di bolle speculative sono inevitabilmente aumentati in queste circostanze. Sin da ora, ed in prospettiva, la politica monetaria e bancaria europea si dovrà confrontare con una aumento delle sofferenze e dei crediti inesigibili. Per il sistema Italia, che pure aveva visto significativamente rafforzati i bilanci di imprese industriali e banche nel decennio passato, si tratta di estendere l’orizzonte temporale della componente di indebitamento bancario che la crisi ha comportato per le imprese non finanziarie; e di rafforzare la solidità del sistema produttivo italiano, favorendo una maggiore patrimonializzazione delle imprese ed una loro crescita dimensionale, con strumenti innovativi o potenziando alcuni già esistenti.

Nonostante le turbolenze geopolitiche, e il conflitto tecnologico e commerciale tra le due sponde del Pacifico – ed in misura e modalità diverse dell’Atlantico –  il sistema globale di scambi e produzione sembra aver retto all’impatto della pandemia. La globalizzazione, come sempre nella storia, cambia le sue forme nella direzione di un possibile approfondimento relativo dei legami continentali rispetto a quelli di lunga distanza. Si tratterebbe  tuttavia di una riorganizzazione che non mina per adesso la validità del sistema di produzione delle cosiddette “catene globali del valore”, che ha interrotto la sua espansione ma si è dimostrato resistente nel corso della crisi del Covid-19. Come sostengono nel loro saggio Giorgia Giovannetti, Michele Mancini, Enrico Marvasi e Giulio Vannelli, la correlazione negativa tra partecipazione alle catene internazionali del valore e crescita economica che si era riscontrata durante la crisi finanziaria, risulta molto inferiore nella crisi attuale anche se segnali di stress lungo le filiere globali non mancano. Il motivo principale è che la pandemia ha colpito più duramente rispetto alla crisi finanziaria alcuni settori dei servizi che richiedono interazioni di prossimità e sono poco integrati su scala globale. I comparti più presenti negli scambi e nella creazione di valore aggiunto in piattaforme internazionali, in primo luogo l’industria e la finanza, hanno retto meglio e non si è registrato per ora un impatto particolarmente negativo in termini di globalizzazione. Anche in Italia, le imprese internazionalizzate sembrano aver affrontato la crisi pandemica meglio delle imprese che operano solo sul mercato interno, pur a fronte di sostanziali perdite di fatturato, ed al netto di differenze settoriali dovute alla complessità delle relazioni fra fornitori e acquirenti.

La forza intrinseca delle relazioni “tecniche” di efficienza che si dispiegano nella sfera delle relazioni internazionali, insomma, si è palesata anche in una crisi così profonda come quella che stiamo attraversando: il traffico di container sembra ad oggi aver tenuto molto più della mobilità delle persone, al netto delle guerre commerciali ed anche considerando disfunzioni in alcune linee di fornitura strategiche (il materiale sanitario ed informatico, ad esempio). Le imprese italiane, sotto questo profilo, hanno un percorso da compiere per migliorare la loro integrazione sia quantitativa sia qualitativa con le piattaforme di produzione europee se non immediatamente globali.[6] [6]

Sullo sfondo, tuttavia, permane il conflitto spesso irrisolto tra efficienza tecnica, sostenibilità sociale e consenso. La tensione tra gli sviluppi tecnologici, di cui la globalizzazione è al tempo stesso un risultato ed un acceleratore, e la dimensione dell’esperienza umana e sociale che sovente da tali sviluppi è scavalcata se non travolta, è stato e può tornare ad essere un potente elemento di disgregazione in Europa. La ripresa del consenso per il progetto dell’Unione Europea e per le istituzioni comunitarie, che il 2020 ci lascia in eredità, non può essere considerata strutturale, soprattutto a fronte di una progressiva caduta della reputazione che questi hanno registrato nel decennio scorso, come scrive Gianmarco Ottaviano nel saggio che indaga le motivazioni profonde del disamore per l’esperimento europeo. L’epoca d’oro della globalizzazione rampante, a cavallo tra la fine del Novecento e l’avvio del nuovo secolo, ha portato con sé la riunificazione tedesca (1990), il crollo dell’Unione Sovietica (1991), la firma del Trattato di Maastricht (1992), l’ingresso della Cina nel WTO (2001), l’allargamento ad Est dell’Unione Europea tra il 2004 ed il 2007. Come conseguenza, si è assistito ad una forte polarizzazione dell’attività economica all’interno della UE, trainata da un lato dal “turbocapitalismo finanziario” che ha arricchito prevalentemente i grandi centri urbani specializzati nei servizi avanzati, e dall’altro lato dalla riorganizzazione della manifattura che ha spiazzato intere filiere e territori favorendone altri. Si è determinata una diffusa percezione di disuguaglianza:  “il libero scambio promosso dall’UE ha sì generato prosperità e potenzialmente lo ha fatto per tutti, ma nei fatti non tutti sentono di averne goduto”. La crisi finanziaria del 2007 e la crisi dei debiti sovrani del 2011 hanno poi ulteriormente ridotto le capacità dei governi nazionali dei Paesi Membri più colpiti da squilibri regionali, di provvedere alla fornitura di servizi pubblici quali istruzione e formazione professionale, sanità, housing sociale, servizi di moblità. La spesa pubblica si è spesso concentrata solo su trasferimenti più o meno adeguati a rispondere alle esigenze di sviluppo sociale e alle percezioni di ingiustizia, trascurando gli investimenti materiali ed immateriali per la mobilità sociale e l’efficienza della Pubblica Amministrazione. L’orizzonte della politica si è accorciato, in uno short-termism che ha esasperato in Europa la tensione tra dinamiche tecnologiche ed equilibri sociali. La Brexit è stata, in larga parte, una reazione a questo scontento, come anche lo sono stati i movimenti populisti e sciovinisti in molti Paesi. Solo politiche europee e nazionali all’altezza della sfida di tenere assieme innovazione, apertura internazionale, fornitura efficiente di servizi pubblici all’avanguardia, e supporto alle persone colpite dalle crisi, alimenteranno l’esperimento dell’Unione.

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La crisi del Covid-19 ha sconvolto un Continente che, all’alba del 2020 si era mosso nella direzione di ambiziosi Piani di sviluppo sostenibile (il “Green Deal”) e di innovazione produttiva ed amministrativa (la “Digital Europe”). Come già ricordato, la prima risposta alla tragedia della pandemia è stata affidata ai governi nazionali, pur sotto l’ombrello comunitario fornito dalla Commissione e dalla BCE. In questo contesto, per far fronte agli effetti di uno shock senza precedenti nel dopoguerra, i governi nazionali hanno adottato politiche di bilancio discrezionali espansive con l’obiettivo di: 1) potenziare i sistemi sanitari; 2) preservare il tessuto produttivo evitando che crisi temporanee di liquidità intaccassero la solvibilità delle imprese; 3) salvaguardare il reddito disponibile delle famiglie per evitare default e sostenere la domanda aggregata. Pur in una profusione di risorse senza precedenti, sono emersi alcuni punti critici, come evidenziano nel loro lavoro Piergiorgio Carapella, Alessandro Fontana e Lorena Scaperrotta.  L’impulso fiscale non appare pienamente correlato con l’intensità con la quale i Paesi sono stati colpiti dall’emergenza sanitaria ed economica. Un’altra variabile-chiave per la dimensione dell’impegno di bilancio dei principali Paesi Membri è stata infatti la disponibilità finanziaria, mentre tra le determinanti dell’efficacia della spesa nei diversi paesi vi sono il grado di frammentazione e la tempistica degli interventi. Il rischio è che la rapidità di uscita dalla crisi sia molto variabile, con i Paesi del centro Europa più veloci nel riprendere il sentiero di sviluppo rispetto a quelli Mediterranei. Al contempo, il Temporary Framework può favorire le imprese dei Paesi-core, creando distorsioni nel Mercato Interno e privilegiando quelle dei territori in cui gli interventi sono più consistenti. Il piano NGEU è rivolto anche ad evitare questa ulteriore polarizzazione, che potrebbe alimentare una nuova ondata di euro-scetticismo e di nazionalismo. I tempi di adozione e di implementazione di alcune misure sono stati dilatati in Italia rispetto ai principali partner UE, con il rischio di ridurre l’efficacia delle stesse. La frammentazione dei provvedimenti e dei capitoli di spesa ha costituito un’altra specificità nostrana, motivata in parte dall’esigenza di raggiungere il maggior numero di categorie e soggetti; in parte dalla proverbiale difficoltà del nostro sistema nel disegnare riforme complessive ed universali che migliorino la fornitura di beni pubblici ad alto impatto sociale; infine dalle degenerazioni clientelistiche del processo legislativo ed amministrativo. Un salto di qualità appare sempre più indispensabile per il Sistema-Italia nella fase di progressiva uscita dalla crisi Covid-19, in vista della finalizzazione del Piano Nazionale di Resilienza e Ripresa (PNRR), e del ritorno dell’economia italiana su una più elevata traiettoria di sviluppo.

Questo appare ancor più lampante se si considerano i requisiti di progettazione, condivisione pubblica ed esecuzione del Piano Nazionale di Resilienza e Ripresa (PNRR), la declinazione italiana del Next Generation EU. Come abbiamo sottolineato, solo il successo del NGEU potrà garantire che l’esperimento europeo prosegua su una traiettoria di sviluppo, innovazione e consenso democratico; e solo la capacità dei singoli Paesi Membri nell’elaborare e mettere in opera strategie coerenti ed adeguate di rilancio potrà favorire tale esito.  Ricordano Marco Buti e Marcello Messori che il Piano italiano deve individuare le corrette priorità di intervento; disegnare i processi di riforma necessari e realistici; mobilitare tutte le forze del Paese per realizzare gli obiettivi. Occorre contare sulla interazione tra apparati pubblici e privati, su nuove forme di cooperazione e sul rafforzamento dei segmenti non bancari del mercato finanziario. Il disegno di una strategia e la definizione dei progetti operativi per la realizzazione di tale strategia devono scaturire da questa interazione progettuale ed esecutiva. Evitare una nuova la frammentazione degli interventi di spesa, concepire ed avviare riforme ambiziose degli assetti economici, sociali ed amministrativi, e prediligere partnership privato-pubblico anche in ambiti apparentemente riservati all’azione pubblica, sono requisiti chiave. La governance sia della fase progettuale sia delle fasi attuative costituisce il cuore dello sforzo di elaborazione che deve innervare il PNRR. Senza una efficace governance, anche un piano fantastico sulla carta rimane lettera morta e può condurre alla revisione al ribasso degli stanziamenti che il nostro Paese ha ottenuto in sede comunitaria. Non siamo ancora alla svolta definitiva verso una politica fiscale comune ed una ampia condivisione dei rischi in Europa, che forse i tempi avrebbero richiesto[7] [7]: ancor di più, l’esito del NGEU rappresenta quindi un crocevia per i destini dell’Unione.

La terza sfida è consueta, ma non per questo meno attuale per l’Italia nel contesto europeo: quella delle politiche di coesione territoriale con particolare riferimento al Mezzogiorno. Dal lavoro di Battisti, D’Onofrio, Jona Lasinio e Manzocchi, emerge come vi sia un impatto diretto significativo dei fondi strutturali sulla crescita. Inoltre, il cambiamento dellla struttura produttiva regionale mostra una significativa correlazione positiva con l’allocazione dei fondi nelle regioni beneficiarie. La potenziale efficacia dei fondi nel favorire direttamente o indirettamente la crescita può tuttavia essere limitata dalle inefficienze nelle procedure di stanziamento e di impiego delle risorse comunitarie. In prospettiva, come già sottolineato per le procedure di allocazione e di redistribuzione dei fondi del nuovo Next Generation EU, le politiche nazionali dei Paesi Membri dell’UE dovranno necessariamente rispondere a criteri di migliore programmazione, implementazione ed efficacia nell’impiego dei fondi. Anche il nuovo quadro delle politiche strutturali europee richiederà inevitabilmente che nel nostro Paese si proceda senza esitazioni all’attuazione di riforme amministrative, ed al consolidamento di una cultura dei progetti e della valutazione che troppo spesso sono mancate, e che hanno rappresentato un freno all’utilizzo dei fondi strutturali.

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Nel quarto trimestre del 2020 l’economia cinese è tornata a crescere a ritmi vicini a quelli ante-Covid, dispiegando una capacità di controllo dell’epidemia che oltre ai caratteri di invasività autoritaria dimostra una significativa efficacia sanitaria ed amministrativa. In intere aree del pianeta, i vaccini russi e cinesi costituiscono ad oggi il rimedio prospettico per la pandemia. La competizione tecnologica planetaria è più che mai intensa, e l’Unione Europea si trova a dover comporre un equilibrio tra l’esigenza di più innovazione, tecnica ma anche sociale, più sostenibilità ambientale e civile, e più consenso democratico. Nel frattempo, la nuova Amministrazione statunitense chiuderà parte della frattura atlantica di questi ultimi anni, ma chiederà più impegno e più risorse europee per le sfide globali. L’esperimento dell’UE è ad un esame di maturità. Gli slanci del 2020, ed il lascito drammatico della pandemia, conducono quest’anno al banco di prova. Alcune traiettorie europee, ad esempio quelle tracciate dal Digital services act e Digital market act, dovranno essere implementate con un confronto che si annuncia teso con i giganti della web-economy. Il Green Deal dovrà accelerare. Strategie comuni per la sanità, la tassazione, l’industria e la finanza sono sempre più indispensabili. Una nuova stagione delle politiche di coesione è urgente, per contrastare la polarizzazione economica e sociale che la pandemia sta esasperando di nuovo (si pensi solo al peso più rilevante nei Paesi Mediterranei dei comparti duramente colpiti dal Covid, turismo in testa). Il “momento Hamiltoniano” dell’Unione non è ancora compiuto: dal successo del Next Generation EU e dal consolidamento di quelle traiettorie dipende il consenso che il progetto europeo saprà coagulare tra i cittadini dell’Unione, e quindi in estrema istanza il suo futuro.

L’Italia ha una duplice responsabilità: di dotarsi dei progetti di investimento, delle riforme economiche e sociali, di una rinnovata Pubblica Amministrazione che consentano di uscire dalla crisi pandemica senza accumulare ulteriori ritardi; e di contribuire con i propri risultati al successo, oppure al fallimento, dell’esperimento europeo. Al momento in cui vengono scritte queste righe le prospettive per il nostro Paese non sembrano rosee. La Banca d’Italia prevede un recupero lento dalla caduta di produzione del 2020, con tassi di crescita attorno ai tre punti e mezzo percentuali quest’anno ed il prossimo, ed il ritorno ai valori ante-Covid solo nel 2023.[8] [8] Una nuova crisi politica è in corso, con la conseguenza di rallentare l’azione di Parlamento e Governo. Sostenere che le sfide per l’Italia e le responsabilità delle nostre classi dirigenti siano di portata storica non è che una mera constatazione.

 

Introduzione della Rivista di Politica Economica – numero 1/2021

La Rivista di Politica Economica, fondata nel 1911, è una delle più antiche pubblicazioni economiche italiane ed ha sempre accolto analisi e ricerche di studiosi appartenenti a diverse scuole di pensiero.

Con periodicità semestrale, ed in un nuovo formato, intende tornare alla sua funzione originaria che è quella di discutere di questioni di politica economica e di alimentare il dibattito pubblico italiano, sempre con rigore scientifico. I volumi sono monografici, e gli scritti privilegiano un linguaggio comprensibile anche ai non addetti ai lavori. La Rivista è accessibile online sul sito di Confindustria.

Il numero in uscita giovedi 11 febbraio è dedicato a “Traiettorie europee, sfide per l’Italia” ed è disponibile qui [9].  

 

[1] [10] Arthur M. Schlesinger Jr., “America: Experiment or Destiny?” The American Historical Review, luglio 1977.

[2] [11] Jean Monnet, “Mémoires”, Fayard, Paris, 1976.

[3] [12] David Keohane, After Hegemony, Princeton University Press, Princeton 1984.

[4] [13] Si veda, ad esempio, Emanuele Severino, Il Destino della Tecnica, Rizzoli, Milano 1998.

[5] [14] Financial Times, “Prospering in the pandemic: the top 100 companies”, 2020.

[6] [15] Per una strategia di policy volta all’integrazione industriale delle imprese italiane in Europa, si veda: Confindustria,  Il coraggio del futuro, Roma 2020, Capitolo 2.2.

 

[7] [16] Lorenzo Codogno e Paul van den Noord, “Assessing Next Generation EU”,  The Amsterdam Centre for European Studies, dicembre 2020.

[8] [17] Banca d’Italia, Bollettino Economico 1 / 2021, Roma, gennaio 2021.